四、农地权利救济 v J,xz*rc`
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有权利必有救济。在权利的归属、运行过程的每个环节都离不开及时、充分和有效的救济。对于任何权利的救济无非是对受害人提供一种新的权利，因此，所谓权利救济的方式简单来说就是赋予新的权利，农地权利的救济也是如此。 #h5Hi9LKf
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1、实体上的农地权利救济 BZ'y}Zu*
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在我国立法上，对于农地权利救济采用的是民事、行政、刑事等多元化的救济手段，这在《土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《农地承包法》等法律中有明确的反映。但应注意：三种法律手段各有优劣，如民事手段灵活却因强制力不足而缺乏效率，行政、刑事手段虽具强制力而比较效率却又陷于僵化，且还使人常生过度干预市民社会、破坏市场经济基础的担心，故三者之间不能相互替代；因私法和公法理念的差异，在用行政、刑事手段对农地权利进行救济时，须考虑实在法中有无明确规定，不能借口对土地权利进行救济或对农民权利进行保障而僭越法治原则；同时，在私法领域对农地权利提供救济时，需正确对待公法中的禁止性规定的影响。 ! 513rNO
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现行法律对农地权利的行政、刑事救济主要是以对作为权利客体的土地进行保护的方式间接体现的，鲜见对侵害农地权利的行为的直接制裁性规定。这种模式的优点在于避免公共权力对私法领域的自主运行做成不利影响，但在国家对民事领域干预已经正当化并且农地权利运行并非完全具备意思自治的基础的情况下，对农地权利的直接的行政和刑事救济仍然十分必要。而且，因民事手段强制性差并且效率较低，这对于侵害农地权利的侵权人特别是在土地承包合同中处于相对强势的发包人，根本不能构成足够的约束，故对特定事项运用行政甚至刑事手段规制就非常迫切。 lw/
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农地权利的民事救济应当区分不同的权利类型分别考虑。在我国的法律体系中，农地所有权在私法领域的作用空间非常有限，承担私有制国家土地所有权职能的，在我国则相当于各种用益物权性质的土地使用权。在所有权不能进入市场的情况下，农地所有权纠纷的表现形式就非常有限，典型的就只有两种：土地所有权边界纠纷和土地征用纠纷。因为土地所有权范围与村行政边界重合并由后者决定，因此土地所有权纠纷也就同时属于村与村的边界纠纷而在边界纠纷解决的程序中一并解决。就农地所有权之外的其他财产权利产生的纠纷，主要包括土地承包经营权、宅基地使用权、地役权，作为担保物权的抵押权以及作为债权的其他财产权利的纠纷，仍可适用传统民法对侵害物权提供物权法上和侵权法上的救济，以及对侵害债权提供债权法上的救济。需要考虑的是农地权利的私法救济的个性，即与其他同一类型的权利相比较而具备的独特的救济方式。从社会学角度考察，农地权利侵害行为确实具有不同于其他财产权受侵害的特点，并对救济方式以及救济程序的选择都可能产生影响。 wtgO;w
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由我国农地法律制度所决定，农地侵害行为主要发生于熟人之间。这显然不同于作为民法建立的基本认识的“陌生人社会”。在陌生人社会中，人们对交易状况是受善意推定制度保护的，即如不能举证证明当事人为恶意，则推定其为善意；而在熟人社会特别是相对封闭的环境下，人们对交易状况特别是外部特征比较明显的交易客体则不能受善意推定制度的保护，甚至一定情况下还应推定为恶意，须由当事人证明其善意。《物权法》第129条之所以采登记对抗主义就考虑有熟人社会特点，立法者认为该规定符合中国农村的实际，一是农民承包的是本集体的土地，聚集而居的农户对承包地的情况相互了解；二是互换限于本集体经济组织内部，农户向本集体经济组织以外的人转让的情况也比较了解。但这种规定显然也对“善意”的认定产生了影响，在对当事人的权利进行救济时，如何认定善意，如何确定其标准和举证责任，如何适用善意取得与第三人侵害债权制度，其是否与传统民法中理论保持一致，这些都是需要进行认真研究的内容。 &55uT;7] a
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2、程序上的农地权利救济 }@Ll!,
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程序上的农地权利救济受制于两个方面的内容：一是统一的权利救济机制，这些权利救济机制系针对一般权利而设，体现了普遍性的权利救济要求，如和解、调解、仲裁、行政复议、信访、诉讼等；二是农地权利类型，这些权利是具体化的权利，具有自己的个性，体现了权利的特殊性，在救济机制上也要求有针对性的“具体权利具体救济”。对于第一个方面各种权利救济机制的特点及优劣，属于农地权利救济制度讨论的前提和基础，但却并非本文的重点，因此我们将着力点放在第二个方面。 -7A!2mRiz
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在农地权利的各种类型中，土地所有权纠纷如前所述因涉及公共权力已经为公法上的程序解决，并且该纠纷一般不直接涉及农民的利益；土地承包经营权纠纷主要发生在村集体经济组织与农民之间以及同一村或集体经济组织的成员之间；宅基地纠纷主要发生在相邻村民和本村村民之间；地役权纠纷一般发生在本村村民或者与双方土地在地理上比较接近的农民之间；抵押权纠纷不存在于家庭承包土地之上，而只涉及“四荒”土地；债务纠纷亦一般只发生在本村村民之间。综合来看，农地纠纷主要发生在熟人社会之中。受农地权利纠纷的这一特点影响，其实际救济机制运作反应出一定的特点。调查显示，承包地纠纷的解决途径中，全国平均19.13%为当事人和解，67.19%为村委会调解，两者合计达86.32%；另外，到人民法院诉讼的为1.09%，上访的为1.56%，其他为6.53%.这样的比例确实反映了农民的想法。在对“你认为采用哪种方式解决承包地纠纷最好”问题的回答中，全国平均认为当事人和解的为30.02%，村委会调解的为54.28%，两者合计达84.30%；另外，认为到人民法院诉讼的为6.53%，上访的为1.40%，其他为3.27%.显然，熟人社会中的纠纷更多的由该社会本身去消解，而非直接求助于法律。 Nr*ibtz|D
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这里面涉及的主要问题是，农民自主解决纠纷的空间究竟有多大。我们认为，除非涉及他人的利益或者社会公共利益，应允许当事人以和解或调解的方式解决其土地权利纠纷，应当最大限度的允许意思自治，这不仅不会对法治社会的形成造成负面影响，相反，在培养农民对有意识的从事法律行为自己行为负责方面，都具有积极的意义。法律在这里要做的，只是如何使涉及他人的利益或者社会公共利益的内容具体化，如何清晰和明确纠纷当事人不得通过和解或调解机制处理的法律关系的类型，在这方面，现行法的规定相当粗糙，亟需改进。 S)AE
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3、有关农地权利救济的特殊类型 5xn0U5U
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除一般性的根据农地权利类型进行救济机制的分析，还有两个视角必须予以关注：一是对农村妇女土地权利的特殊救济；二是在更为广阔的社会保障的视野来定位农地权利的救济。一切权利救济归根到底都是对权利主体的救济，因此权利救济过程中必须考虑主体的状况；而在现代民法更注重实质正义的背景之下，对作为弱势群体中的弱势的妇女的权利及其救济机制显然有倾斜保护的必要。妇女在现实中、观念上的弱势以及因“从夫居”传统导致的流动使得关注妇女权利的救济不仅在价值上而且在技术上都有其意义。 qo&SJDG
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对农民土地权利的救济还涉及到社会保障问题。实际上，因缘于农地在实际上负载的为农民提供基本生存资料的社会保障功能，对农地权利的救济必须作为农村社会保障体系的一个重要环节加以考虑。这方面最为典型的体现就是失地保险制度，当农民的土地权利受到非人为的自然灾害的时候，其丧失的可能不仅仅是土地权利，更为重要的是对生活的保障，因此，单单依靠传统民法提供的理论和规则无法在实质上解决问题，必须将其纳入更为广阔的社会保障的视野之中。 g275{2G9
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五、法律对策与建议 xBx ?>nN
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1、应该构建完善的农地权利体系
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农地权利体系化不仅在于各个权利内容上的协调统一和无矛盾，还在于农地经济效能的最大限度的发挥，不完善的农地权利体系极有可能导致立法资源的浪费。我国现行法关于农地权利的规定比较散乱，《土地管理法》、《农地承包法》、《物权法》各自遵循不同的标准从不同的角度进行各自为政的规定，前者侧重于行政管理，后两者则侧重于私法保护，极不协调。但实际上，涉及农地的权利一直就是横跨公法、私法两大领域，而兼及公权、私权两种不同类型。这就一方面要求农地权利体系的构建不能忽视任何一种类型的权利，以致影响农地功能的发挥；另一方面要求在公权和私权之间划出清晰的界限，以明确各自的活动空间。 & /FA>
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2、以保护农民利益为最高价值取向，妥善协调国家、集体、农民三者之间的利益关系 W} +6L|
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农地法律关系涉及农民、集体和国家三方主体，在特殊的国情以及农民实际上处于三方主体中最弱势一方的情形之下，农地权利体系构建更应当注重于保护农民的利益，否则，农地权利体系的构建理论无论如何完美，也没有实际意义。国家作为一方主体，在农地利益关系中主要行使征收征用和行政管理的公权力。对于前者，立法应当明确的界定公共利益的范围，区分公益性用地和商业性用地而设计不同程序，从而保障农民的参与权；对于后者，应当主要通过完善农地所有权和农地承包经营权登记制度，明确权利人的权利义务范围，以备进行有效的监督、检查和管理。关于农民集体的权利，主要涉及两个方面的内容：一是在土地所有权归属上应当在立法上明确农民集体独立的民事主体地位，通过限制国家权利介入农地处分权使农民集体成为真正的所有人，通过立法技术剥离农地所有权行使的主体的公权化色彩，使其能够真正代表农民行使所有权；二是应当在立法上明确农民与农民集体之间的权利义务关系（不仅仅农地承包经营权而已），否则，在社员与组织的关系上的不对等模式很容易使组织的运作失去物质基础，从而陷于瘫痪，而这最终也不符合集体成员的利益。关于农民权利，最重要的是在家庭承包的形式之下保障作为家庭成员的个人的农地权利。 `S!uj <-
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3、农地权利体系的构建应当采取公平优先，兼顾效率的原则 6`PGV+3j
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农地的功能具有多元性，既具有为农民提供基本生存条件的社会保障功能，又因属于生产资料而具有经济上的功能。因为其社会保障功能，所以要求土地分配（即承包）在所有的组织成员内进行，体现了公平的价值；又因为其经济上的功能，所以要求土地权利的构建应当注意最大限度的发挥土地资源的效益，体现了效率的价值。在当前和今后很长一段时间之内，农民对土地的依赖都不会从根本上得以缓解（虽然会减弱），因此农地的社会保障功能较之于其经济上的功能应当处于优先考虑的地位，相应的，农地权利体系的构建也就应当更注重于公平原则。受此影响，农地权利体系的构建必须与农村社会保障体系放在一起加以考虑，才不至于顾此而失彼。 -B++ V
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4、农地权利体系的构建应当关注权利的保障和救济 Yv`1ySR
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农地权利体系的构建应当关注权利的保障和救济，对农地权利进行救济的权利本身也应当属于农地权利体系的范畴。没有救济就没有权利，同样，没有救济制度的农地权利体系也不能被认为是完整的体系。在农地权利体系构建过程中，应从程序和实体两个角度分别出发，既要注重一般权利救济机制在农地权利制度中的运用，又要注重于具有特别性质的农地权利的救济机制的选择和创造；既注重于规范化的救济机制，也要注重于农民在意思自治指导之下的自主纠纷解决机制。另外，对于实践中出现的对特定农地权利的救济机制不完善或者救济机制不足以完成其所负担的救济功能之时，应当类型化研究和规定权利的救济机制。 g_U*_5doA
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5、应考虑在立法中加入性别视角，切实保护妇女权益 f>JzG,-
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农民是弱势群体，农村妇女则又是其中的弱势群体。在一些地方的农村，村民委员会经常利用所谓村规民约实施侵害妇女权益的行为，这一方面表明对村民自治的界限有加以明确的必要，另一方面也说明在农地权利方面，妇女的权益确实较之于男子更有可能受到侵害。在这方面，其突出的表现就是出嫁女的农地权利很有可能在法律上或者在事实上既不能在娘家也不能在婆家获得保障。有鉴于此，立法中应当有针对性地提供可操作性的规则。
