二、农地权利体系构建 h!GixN?
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农地制度涉及诸多法律问题,横跨公、私法,牵涉国家、集体和农民个人。在价值取向上,其中的法律问题均应以对农民的土地权益保障为核心。因为农地权利不仅是农民生存的基础,更是彰显农民人格的内在要求。因此,构建科学合理的农地权利体系意义重大。 Z+7S,M
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1、农地权利类型之梳理与整合 s$6#3%h
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(1)现存农地权利之梳理 e84TLU?~
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根据我国当前法律制度的规范,农地权利类型主要有农村集体土地所有权、农地承包经营权、宅基地使用权和自留山使用权等。 o-=lH tR
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农村集体土地所有权,是其中最为核心的权利,可谓为建构农地权利体系的基石,其他农地权利类型均为其所派生。可以说,我国现行法律对农村土地所有权归属状况的规定非常明确,即属于农民集体,但遗憾的是,其在实践中却被有意无意的轻视甚至忽视了。 .x%SbG
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农地承包经营权,是农地承包经营权人对其依法承包的土地享有的占有、使用、收益和流转的权利。该权利是当前农民享有的一种重要的土地权利,也是各界最为关注的农地权利,相当一部分民法学者将注意力放在农村集体土地的利用制度的设计上,并以此作为解决农村集体土地制度之弊端的契机。 itvdzPO
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集体建设用地使用权,即乡(镇)村建设用地,是指乡(镇)村集体经济组织和农村个人投资或集资,进行各项非农业建设而使用土地的一种用益物权。它主要包括乡(镇)村公益事业用地和公共设施用地。该种类型的农地权利的法律规范还很不完善,有待大力加强。 TD7ONa-,
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宅基地使用权,是村民建设住宅使用集体的土地而形成的土地使用权。农村宅基地使用权是与农村集体经济组织成员的资格紧密地联系在一起的,且在一定程度上具有社会福利和社会保障功能。对于这种重要的权利,我国法律的规范非常原则,且缺乏可操作性。 gK#w$s50
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自留山使用权。自留地、自留山是农业合作化以后集体分配给其成员长期使用的土地。自留地主要是菜地,自留山主要为解决社员的生活用材。自留地只能用来种植农作物,自留山只能用来种植林木,未经批准,不得改作他用。 )_?$B6hf,&
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上述各种农地权利虽然在法律中均有规范,但从农地权利在体系化来看,在构建上却有一定的不足之处,有必要加以整合。 i-b7
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(2)农地权利体系之整合 V.1sZYA9
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对现行农地权利进行整合是农地权利体系立法构建的基本前提和重要基础,对农地权利加以整合可以从不同的角度进行,本文将以主体为轴线展开。现分述如下: <
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第一,农民作为主体。 A?zW!'
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我国《宪法》第10条第2款规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”在现阶段,农村集体土地所有权是在一定的范围内为全体成员的整体利益,由全体成员以集体或集体组织的名义享有土地所有权,并在集体利益的基础上实行成员的个人利益。由于村集体所承载的行政负担淡化了其私权属性,当村集体的“所有人角色”更多地为完成政治上的职能时,所有者的角色就当然为公法所吞没。同时,法律缺乏关于单个农民作为集体成员一份子通过何种途径参与到所有权的行使中去,分享所有权带来的收益的规范,致使农民未能合理的享有农地所有权的利益。上述情形已经影响到农民对农地所有权归属的期望。 R&0l4g-4>
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除农地所有权外,农民对集体土地还享有使用权。该种权利是指农民集体土地的使用人依法利用土地并取得收益的权利,包括农地承包经营权、农村集体建设用地使用权两大类。 (C%'I
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农村集体建设用地使用权是农村集体投资兴办公用事业、工商业(乡镇企事业、村办企业)或农民兴办工商业(各种形式的企业)、以自身居住为目的建设房屋等使用农村集体土地而形成的土地使用权,具体包括乡村企业和公用事业用地的使用权、宅基地使用权。在现行法律、法规以及实践中,宅基地使用权与集体建设用地使用权并列而独立存在的,该种处理方式是不妥当的,因为两者并无本质区别。 y[rLk
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农地承包经营权是家庭联产承包制的产物,是农民作为集体土地所有人之一份子所应获得的一项财产,是他们就业和获得生活来源的法律手段,也是农民生存权内容的体现。该权利是国家政策、法律规范的重点。在我国南方不少地区存在着自留山使用权,其是农地承包经营权的一种特殊形式,该权利主要因客体的特殊性而形成不同于一般的以农业耕作为目的的承包经营权。就农地承包经营权而言,存在两种情况:一是权利的自主行使问题;二是无地农民对享有承包经营权的期盼。随着法律、政策对农民权益保护的日益强化和农民法律意识的提高,农民对农地承包经营自主权的认识更明确。同时,外在社会环境也在改善,村集体和基层政府对农地承包经营权自主性的认可程度大大提升,法律上的保护也更为有效。但如何使未承包土地的农民实现享有承包经营权的问题,仍然是实践中的一大难题。 +n d
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关于宅基地使用权,应当注意到其是对农民居住环境的保障,也具有农民生存权的内容。对于农民而言,该权利是如此理所当然和必需,以至于法律所规定的一些审批程序都在实践中被都被打了折扣,引发了“一户多宅”、宅基地使用权取得根据多元化、“地下流转”等诸多问题。 6wgOmyJx
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除上述权利类型外,农民对农村集体土地还享有若干派生性权利,如征收补偿权、社会保障权和农民的社员权等。征收补偿权是在土地征收中,农民享有国家对其公平补偿的权利。为使农民充分享有征地补偿权,并保障征地补偿权的实现,抵制征收权的滥用,应赋予农民参与协商、谈判的权利以及参与形成合理补偿的权利。关于社会保障权,农民表达出强烈的需求。而健全的社会保障的建立,首先需要解决的就是资金问题。由于在农村社会,集体经济实力、财力处于虚无状态;农户自身经济能力十分有限,故要完善农民的社会保障水平,必须借助外力,因此,现实要求国家成为建立社会保障制度的主导力量。可见,基于农业的弱质性、基础性特点,农民应当对国家享有请求提供一定社会保障资金的权利。此外,农民作为集体组织的成员,其还享有社员权,通过社员权的行使,农民参与到集体事务的决策,分享集体的收益。不过,在现实生活中,农民的社员权与集体经济组织纠缠不清,尽管《物权法》对代表农民集体行使所有权的组织进行了规范,但其实效还有待检验。 W]OT=6u8o
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第二,集体作为主体。 <9~qAq7^
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根据法律的规定,集体是农村土地所有权的主体,但从我国当前农村土地所有权的运行状况来看,集体土地所有权在实践中出现了主体虚位、错位,保护不够全面等问题。而且,由于受到以物的“利用”为中心代替以物的“所有”为中心的思潮的影响,出现了淡化所有权的趋势,这对作为农地所有权主体的集体利益的保护十分不利。 lTXU
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土地使用权是以集体所有的土地为基础而设立的,故农民集体作为土地所有权人应当依法享有相应的收益。由于我国土地资源极为稀缺,不管以何种形式占用土地,除经集体土地所有权人同意外,还必须经土地管理部门批准。即使对于具有生存权性质的农村宅基地使用权,也应当考虑适应根据所有权的法律属性和社会主义市场经济的要求,建立农村宅基地有偿使用制度,这样不但利于集体资金的筹集,有助于提高土地的利用效率,也是宅基地使用权有序流转的必要条件。同时,确立集体对于宅基地使用权人的收益权,可以加速农村宅基地使用权合理流转制度的改革,健全土地利用规划和宅基地使用权管理体制,从而使农村宅基地使用权与城市建设用地使用权被同等对待,还农村宅基地使用权于应有的法律地位。 X'm2
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集体对土地享有收益权,既表现为设定土地使用权时可收取租金,也表现为在国家征收时获得合理的补偿,同时,还表现为可以设定担保物权。 tDo0Q/`
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第三,国家作为主体。 Cn<