三、农地权利的运行机制 .]
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无论从我国现行法律体系中的规定考察,还是从现实生活中农地权利实际存在的运作样态分析,农地权利的运行都涉及到国家、集体、农户三个法律主体和一个村民委员会的复杂联络。围绕着农地的占有、使用、收益和处分,拥有“公”的权威的国家、作为虚拟农地所有权主体的集体、作为农地经营管理人的村民委员会和拥有双重身份的农户之间存在着利益博弈关系。鉴于农地权利之多样性,故根据运行中的阶段性特点,从农地所有权归属、农地利用权、农地流转、宅基地使用权、农地征收、征用和农地行政管理制度六个层面对我国农地权利法律制度的实际运行机制状态进行体系化的分析、研究。 ]!IVz)<E&
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1、农地所有权运行模式:从公权主导回归私权自主 Z;h<6[(
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(1)农地所有权公权化的实际运作机制背离了其私权属性。根据民法理论,农民集体对农地的所有权原本是一种排他性的私权,在民事法律关系中,国家、集体和农户的法律地位是平等的,任何一方都不得随意强行介入甚至剥夺其他主体的财产权。然而,虽然农民集体是农地所有权的主体,但其如何行使所有权却是法律上的漏洞,也是实践中的难题,因此,法律专门规定了农地所有权的行使主体,即主要是作为村民自治组织的村民委员会,而此种情形下,村民委员就具有了公私双重角色:一方面它是国家权力在乡村社会最低层级的代表人或代理人,相对于国家时,以弱者的身份出现;另一方面它也是农地所有权主体的代表人或代理人,相对于农户时,又以强者的身份出现。这样在农地所有权的运行过程中,农地的实际运作机制呈现出了公权化的色彩,因此,以法律的形式明确集体所有权的私权主体地位及其所有权的运作程序是后农业税时代的当务之急。 {vo +gRYYv
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(2)农地所有权回归其私权的运作机制有其现实性。在调查中,我们发现村集体的职能日趋式微,是在现有的农村经济形势下村集体缺乏对农民的影响力导致的。在“国家”与“集体”的认同感上,经济发展起到了重要作用。而且,在经济较为发达的省份,农户对农民集体还是有较高的认同感的,因此,解决问题的关建是应该思考在立法设计上如何克服“集体所有”的缺陷。从更好地发展农村经济的角度看,不管农户表现出的“个人”取向,还是“集体”取向,其实折射出的是农地所有权回归其私权的运作机制有其现实性。 \(">K
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(3)立法明确界定农民集体独立的私法地位,构建理想的农地所有权行使主体。我国现行立法未对农民集体的独立民事主体资格作出规定,既然农民集体是宪法确立的农地所有权主体,立法就应赋予其一种独立的民事主体资格,这样在与国家的利益博弈中,农民集体才更有力量和国家平等相处,并更加充分地保护农户的利益。此外,只有构建出合理的农地所有权行使主体,使其在进行民事活动时剥离“公权”化彩色,才能使农民集体既能够在面对国家时不会“示弱”;在面对农户时也不会“示强”。 )(7&X45,k
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2、农地利用权:从债权走向物权 !d&C>7nb
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农地利用权是通过农地所有权主体自己对农地的利用,或者农地所有权主体将农地使用权让与他人利用来实现的。以集体的形式经营农地的方式属于前者,目前我国仍然存在这种方式,但自改革开放后,农民集体更多的是通过后者来实现农地使用的权利的。出让农地使用权又分为两种情况:将农地使用权让与集体内部的成员,或将农地使用权租赁给集体成员以外的主体,并收取租金。目前在我国最典型、最普遍的做法是第一种情况。 XO <y+
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(1)农地承包经营权的物权化过程:保护农民利益。在改革开放后相当长的时期内,由于诸多原因,农民相对于农地的所有权主体,始终处于弱势地位,使得农地承包经营权始终处于一种不稳定的状态。党和政府认识到上述问题的严重性以后,以立法和政策的形式进行了修正,其具体的反映即“农地承包期30年不变”和“增人不增地,减人不减地”等规定。在《物权法》通过以前,我国试图以此强化农地承包经营权的物权性,使农户与农民集体处于平等的法律地位,同时促进农地规模化经营。然而,在农地承包经营权物权化过程中,法律规定、党和政府推行的此种“利民政策”并未得到农户的理解和集体的严格实施。 eh[_~
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(2)农地承包经营权效力强化:物权化。一般认为,农地承包期限越长,农地承包经营权的物权性体现得越充分,但调查结果显示,农户对土地承包期限的长短有着相互矛盾的心理,即农户既想承经营包地使用权保持稳定,又想在增加人口时随之增加土地。因此,应当重视保持土地承包经营权的稳定性,但稳定性不一定意味着必须规定较长的承包期限。而且只要规定在一般情形下,土地承包期限届满时可自动续期。这样就可能通过保持土地承包经营权的稳定性,最终实现土地承包经营权的长期性。至于农地规模化经营,法律不应过多强行干预,而应由承包经营人自己去选择,这是农地承包经营权的物权性质使然。 FW"^99mrnb
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(3)农地承包经营人对农地所有人应履行必要义务。承包经营权作为物权,农地承包经营权人自然能对抗农民集体,不过,根据物权法原理,农地承包经营权人对农地所有权人须尽一定的义务。如根据双方法律地位的平等性,农地所有权人应当有权享有因设定农地使用权而应取得的收益,承包经营权人支付租金是其取得农地承包权的前提。现行法律没有明确赋予农地所有权人在发包土地时收取土地使用费的权利,但根据调查结果,很多村公益事业资金枯竭,如果立法只考虑到农户的双重身份就忽视了其对农民集体的必要义务,将走向另一个极端,很难说是公平合理。当然,对农民集体收取的租金的使用应当有制度保障。