国外公共物品多元化供给研究综述 [复制链接]

Samuelson（1954）认为，由于公共物品具有区别于私人物品的非排他性和非竞争性两大特性[1]，消费者都会选择“免费搭车”。因此市场机制在资源配置上几乎完全失灵，而由政府充当资源配置者则会达到“帕累托最优”。然而，由于政府的特殊政治地位，其“自利性动机”无法得到有效抑制，其高度垄断的公共物品供给行为会破坏稀缺资源趋于最优配置的过程，造成交易成本的增多和社会资源的浪费，产生严重的“政府失灵”现象。在此背景下，一批主张经济自由的经济学家论证了“公共物品私人供给”的可行性，随即将公共物品供给寄希望于私人力量及民间组织。但实践中很快出现的“契约失灵”、“志愿失灵”等现象，迫使学者们不懈地探讨公共物品多元供给模式，其目的是探求政府、私营部门、第三部门及公民在公共物品供给中合理的角色定位，以达到最佳的互动效果。 　　一、双主体参与供给论 8Bvjj|~ (@  
　　1.公共物品市场化供给的新公共物品管理模式。Coase（1974）通过分析，指出在一定的技术条件和制度安排能引致“排他成本”降低的情况下，纯公共物品由私人提供不仅可行且更有效率[2].Demsetz提出可采用联合提供[3]方式使公共物品能通过有助于私人物品价值的实现形式来使自己的生产得以进行。Drucker（1969）提出“民营化”一词后，英国政府便在上世纪70年代中期开始推动政府业务委托经营的政策。80年代初，以市政服务合同外包为主要形式的民营化改革在美国普遍实施。此后，公共物品领域的市场化改革迅速在世界各地蔓延，并逐步成为新公共物品管理模式。Savas认为，民营化意味着政府减少干预，增加私有机制功能以满足公众需求。因此，民营化属于新公共管理的主流，体现了新公共管理的所有特征。Savas（1992）总结出政府促成私营部门进入公共物品领域的三种途径[4]，即委托、撤资及替代。 RFdN13sJv  
　　新公共物品管理模式相对于传统的垄断供给模式，在政府权力下放、引入竞争机制、实现供给主体的多元化等方面有很大突破，它通过产权制度来激发私营部门参与公共物品供给的热情，在一定程度上实现了风险转移。然而，私人产权的引入却可能导致政府监控权的弱化及公共物品私人垄断优势的形成，从而引发一定的潜在风险。 zU%aobZ  
　　2.公共物品供给PPP模式。Reymont（1992）首创了公共物品供给PPP模式（Public—Private—Partnership），即公共部门与私营部门的合作伙伴模式。该模式支持政府与私营部门间建立长期合作伙伴关系，以“契约约束机制”督促私营部门按政府规定的质量标准进行公共物品的生产，政府则根据私营部门的供给质量分期支付服务费。私营部门根据公共项目的预期收益及政府的扶持力度进行融资和运营，而政府则依托私营部门的创业精神、民营资本及运作能力来提高公共物品的供给效率。PPP这一全新的以“双赢”为合作理念的公共物品供给模式，区别于“新公共物品管理模式”，表现在以下两方面：（1）双负责机制。通过PPP模式，政府与私营部门在契约基础上建立起全程合作关系，双方共同对整个供给过程负责。政府允许私营部门积极参与公共项目的识别、可行性分析等前期工作，并将合作的理念贯穿于公共项目的确认、建设、运营、移交等整个生命周期中。（2）合理的风险分担结构。与“新公共物品管理模式”风险过于集中的特点不同，PPP模式早在公共项目的初期就可实现风险分配，政府的有限承诺减少了私营部门的融资难度，而私营部门的尽早介入、政府的选择性参与及税收优惠、贷款担保、优先开发权等政策优惠，均有利于降低私营部门的运营风险。 y=Hl~ev`9  
　　公共物品供给PPP模式既跳出公共物品产权关系的羁绊，极大地提高供给效率，同时又使整个供给过程在政府的控制中稳步运行，有效规避了公共物品由私人垄断的潜在风险。然而，它终归是市场化改革的延续，由于政府和私营部门的“利己主义”动机，两者间的“交易点”仍易成为滋生腐败及不道德行为的土壤，契约履行中的“信息不对称”也易产生私营部门坑害公众利益的“契约失灵”现象。这一系列的难题仅靠政府———市场二元机制是无法克服的，公共物品的供给迫切需要第三种机制的介入。 >Z%^|S9  
　　3.政府与第三部门功能互补供给模式。Hansmann（1980）认为，营利组织所固有的局限性是导致“契约失灵”的根源，而非营利组织由于必须受到“非分配约束”，它不会为追求利润而降低品质，公共物品的生产若由这种非营利的第三方部门完成，生产者的欺诈行为便会得到有力的遏制。[5]Weisbrod（1986）认为，第三部门的出现是市场失灵和政府公共物品供给不足的结果，它被视为一支独立的第三方力量在公共物品提供上实现公平与效率的最优结合，同时也在防范政府与私营部门对公众利益的侵害方面具有重大意义。然而，正如政府和市场会产生“失灵”，第三部门也常常会偏离志愿机制，在提供公共物品上产生功能性和效率上的种种缺陷，Salamon（1987）将此类失灵称为“志愿失灵”，并归纳为诸如慈善资金不足、慈善活动的狭隘性等几方面的表现。[6]他认为，以往人们总是将志愿机制理解为政府和市场失灵后的替代性制度。事实上，政府的刚性制度恰好能弥补第三部门的不足，而第三部门对公众需求回应方面则具备良好的弹性，基于二者在各自组织特征上互补性，它们间应建立起“合作关系”。 0&x)5^lG  
　　政府与第三部门合作关系的四种模式是由Gidron，Kramar和Salamon（1992）提出的，他们根据两个关键因素即服务的资金筹集和服务的实际配送将两者的合作关系界定为4种模式：政府主导模式、第三部门支配模式、双重模式和合作伙伴模式[7].后有学者Young（2000）排除第一种传统模式，直接将两者关系更明确的界定为3种：对抗关系、补充关系和合作互补关系[8].对抗关系并非指两者关系完全对立，而是指在社会不稳定时期，第三部门作为公众利益的代表，在资金筹措和服务方面都起支配作用，从而推动政府进行政策改进；补充关系主要应用于第三部门发育较成熟的国家，第三部门和政府各自有一套相对独立的筹资和服务体系，政府未能满足的需求由第三部门满足；合作互补关系被视为积聚两者优势解决复杂问题时的有效方式，在西方发达国家应用最为广泛，它指两者共同提供公共物品，典型作法是由第三部门提供服务，而政府提供资助，也包括政府给予充分的赋权和支持，采取特许经营、公私合营、贷款和贷款担保等形式与第三部门合作。 L"a#Uu8  

二、三元主体合作供给论 v\c3=DbO  
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　　Wuthnow（1991）提出“政府、市场、志愿部门三部门提供公共物品供给模式”。他指出，政府的特点是拥有强制性权力，市场是以非强制性原则来运作，而志愿部门是以“志愿主义”的原则来活动，三者虽看似界限明晰且原则大相径庭，但在解决同一社会问题时彼此间却存在着密切的互动关系。同时，他指出，当三者为公众提供相同或相似的公共产品或服务时，也会存在激烈的竞争。此时三部门间还存在着资源交换关系，资金、人员、技术、公共关系往往在部门间流动。兴起于上世纪90年代的治理理论认为，随着经济领域和社会领域自组织力量的发展，在私营部门与公共部门、政府与市场、政府与非政府组织间的传统界限逐渐被打破，公共物品供给的整个过程也演变成为由各种不同角色所组成的复杂合作网络的治理过程。治理不同于“统治”，也不一定要依靠国家的强制力量使别人服从（Rosenau，2001），而是政府、市场、社会主体间关系实现秩序化的管理方式。换言之，就是在公共物品领域建立起一种有效的协调机制，在三者不断的合作与竞争中努力寻求多元权力的均衡点，形成公共物品供给的多中心体制及互补机制。 [xC (t]S-  
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　　政府、企业、第三部门共同参与公共物品的供给，可实现各自优势的充分发挥及优势互补：政府在政策服务、制度安排、协调多方关系、建立关系网络、保障公平、合同监管等方面具有独特优势，而在具体的生产、服务上行动迟缓、缺乏回应性，要求诉诸市场和社会力量；企业拥有极强的运营能力、颇具开拓性和创新力、生产服务效率高、适合完成产生利润的任务，但其贪婪的赢利行为则需凭借政府力量的规制及第三部门的积极监督予以约束；第三部门极具同情心，善于处理公益性、慈善性事务及诸如生态保护、扶贫救灾、关爱弱势群体、人道援助等国际性社会问题，但它的“类官僚化运作”及“二政府”行为也必须通过政府的制度监管和市场力量的竞争加以规范。 ]Vsze4>Z[  
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　　三、多元主体互动供给论 /d4xHt5a  
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　　新公共服务理论的代表人物King和Stivers（1998）屡次提醒，政府属于它的公民。Denhardt夫妇（2000）批判新公共管理主义中政府“掌舵人”的不当隐喻，指出公民才是社会的真正主人，行政官员在管理公共组织时，应将公民置于首位，强调他们服务于公民和授权于公民的职责。因此，政府的首要任务应是帮助公民明确表达并实现公共利益，而不是试图去控制或驾驭社会。政府不仅要亲自参与为“行政相对人”提供最广泛意义上的公共物品，更重要的是，政府应积极提供一个舞台，能使公民在这一舞台上充分发表意见，清晰地表达其价值观。行政官员不应仅通过促成妥协而简单的回应不同的利益需求，而应鼓励公民采取一致行动，这样便可理解更长远、更广博的公共利益观念。除提供舞台外，政府还有责任充当“中间人”，将多元参与供给主体都集中到谈判桌前进行磋商和谈判，通常是以政府、私人部门和第三部门结成战略联盟的形式来协同解决，从而在面对多元化的公众需求，政府及公共管理者不是说行或不行，而是说“让我们共同寻找解决问题的途径，然后一起去实现它”，这便形成了政府、公民、社会及市场主体多维互动的新局面。 ~"N]%Cu  
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　　新公共服务理论尊重公民权，重视公民参与，突出强调政府责任、公民精神在公共物品供给中的作用。它提出了“道德人假设”，认为“公共行政的精神是建立在对所有公民善意、乐善好施的道德基础之上的”，并由此激发其他供给主体及公民的社会责任感，希望这样的责任感演变成多个层次上都得到体现的强烈愿望，使所有参与者都共同致力于创造、合作、达成一致的机会。政府努力创造一个利益共享、责任共担的机制，联合所有可能的力量来协同解决，确保公共物品以一种令人满意的形式得以提供。实质上，这一过程就是在追求一种“战略理性”，以便最大限度的实现公共利益。勿庸置疑，这一以“问题解决”为导向的合作模式在实践中会运用得更为灵活。 uP$K{ )  
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　　[4]Savas，E.S.“Privatization”inMaryHawkeaworthandMau riceKogan，（eds）。，EncyclopediaofGovernmentandPolitics[M].NewYork：Routledge，1992. NXx}KF c  
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　　[8]Young，D.AlternativeModelsofGovemment-nonprofitSectorRelations：TheoreticalandInternationalPerspective[J].NonprofitandVoluntarysectorquarterly，2000，（29）。