推进“新农村建设”中地方财政的改革路径 [复制链接]

农村公共产品是相对于农民或家庭消费的私人产品而言，由农村社区集体共享的产品，和一般公共产品一样也具有非竞争性和非排他性的基本特征。随着农村市场经济改革的不断深入，农村经济的发展对农村公共产品的依赖程度不断增强，农民对农村公共产品的需求亦日益增加，加快提高农村公共产品的供给水平与效率成为推进“新农村建设”正确的政策选择。目前，对农村公共产品供给途径的研究，其视角多立足于公共品非排他与非竞争性的基本特征，从纯公共产品或准公共产品的角度入手，分析农村公共产品供给中政府与市场、不同层级政府之间的职能与作用，并没能结合我国农村公共产品供给中的一些具体实际，将农村公共产品与一般公共产品的特征加以更为清晰的界定，这就造成了理论研究和财政体制改革实践中的诸多不足。本文结合当前财政支农体系与农村消费主体等主要实际，在一个修改的地方公共物品理论框架内，总结出农村公共产品供给的基本机制，以及农村公共产品供给的种类、主体与途径，并提出相应的改革设想与方案。 3q
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　　一、农村公共产品的供给现状分析 e4` L8  
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　　近年来，我国政府对农村资金的支持不断加强，包括财政支出、国家固定建设投资、金融资金、国债资金等项目。1998年—2003年，中央财政直接用于“三农”的支出累计9350多亿元。2004年中央各项财政支农资金为2626亿元，2005年这一数字为2975亿元，2006年则增加到创纪录的3397亿元。然而，在这一系列数字下，中央财政作用不足、而直接提供农村公共品的地方财政缺位，造成了总体供给不足、局部供给不均衡以及供给效率低下的三大困境。 J- S.m(  
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　　（一）农村公共产品的总体有效供给不足 x.-d)]a!  
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　　总体的供给不足与局部的供给过度是造成有效供给不足的重要原因。 d9$RmCHe}  
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　　中央的财政支出作为国家强制性地实施资源配置的一种制度安排，其财力规模还没有能力完全满足日益增长的公共产品需求。考察财政收入与GDP的关系，纵向比较，我国财政收入占GDP比重总体趋势是下降的，1978年财政收入占GDP的比重为31.2%，1985年为22.4%，1995年下降到最低点，仅为10.7%，从1996年开始年逐渐上升，到2004年财政收入占GDP的比重为19.3%；横向比较，我国财政收入占GDP的比重既低于发达国家，也低于发展中国家。根据国际货币基金组织（IMF）《政府财政统计年鉴》提供的数据，1998年，美国、德国、英国、法国和澳大利亚等发达国家，财政收入占GDP比重分别为35%、47%、40%、49%和37%；1997年，马来西亚、泰国、印尼和印度等发展中国家的这一比重分别为28%、19%、18%和21.5%，发展中国家的平均水平为25%. ]P3m=/w  
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　　而且受城乡二元结构体制影响，我国财政资源配置的城市化和工业化倾向明显，1980年以后，我国财政用于农业支出的数额占财政支出的比重长期徘徊在10%左右，并呈现下滑趋势，2002年下降到最低点，仅占5%.财政资源主要支持了工业发展和城市建设，农村满足生产生活基本需要的公共产品供给都极度匮乏。 &1Ndi<Y^  
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　　另一方面，县乡的财政困难与资金滥用使得农村公共产品的有效供给陷于停滞发展的局面。据统计，目前全国83%的村不能饮用自来水，13%的村不通公路，交通设施落后；53%的村不通电话，农村用电电压不稳、电价偏高（平均为城镇电费的2倍以上），尽管有93%的村能接收电视，但信号相当微弱；农村的现代社会保障制度几乎空白，农民缺乏最基本的“安全保障网”，占全国人口70%的农村只占有全国20%的医疗资源。与此同时，农村公共产品供给局部过度，如在贫困地区建造的高档楼堂馆所、休闲场所，以及在个别地区追求政绩进行的形象工程，却严重占用了支农资金。 h&i*=&<HP6  
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　　（二）农村公共产品的局部供给不均衡 tQ{/9bN?P  
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　　经济发展在区域上的不平衡性，也造成了农村公共产品的不均衡。现行的分税制财政体制下，县、乡区域内的公共需要由县、乡政府提供，这往往包括提供义务教育、基础设施、行政管理等多种地方公共需要，同时还要支持本区域内的经济发展。如我国义务教育经费，根据国务院发展研究中心的调查，中央、省、县、乡镇承担的比重分别为2%、11%、9%和78%.这些事权，大都刚性强，所需支出基数大、增长快。而县、乡政府的财源多来自本地经济总量，增长小且零星分散难以征收，上级政府的财政转移支付又很有限。这种事权与财权的严重不对称，使得凭借本级政府的财政收入更无力提供农村公共产品，为完成任务不得不收取的各种制度外收入更增加了农民的负担。 M?lh1Yu"  
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　　2001　年，全国各省（市、区）中，每公顷可耕地的地方财政农业投入最高的为4850元，最低的仅为280元，相差17倍，其中尤以农业大省的财政支农数较低，如河南、安徽等省每公顷可耕地的地方财政农业投入均在350元以下。而且，公共产品建设上的地区差距要比经济发展上的差距更大，并且还有进一步扩大的趋势。例如我国农村义务教育的投入，1995年西部地区农村小学生均教育财政投入仅为东部地区的51.46%，农村初中生均教育财政投入为74.12%，到2000年，西部地区小学生均教育财政投入进一步下降为东部地区的47%，初中下降为54.68%，2001年这两个比例虽然有所上升，分别为60.39%和56.7%，但从发展情况看，西部农村地区义务教育投入水平与东部农村地区仍存在较大差距。而省（市、区）之间的教育投入差距则更大，据测算，1998年—2003年间，全国农村小学生均预算内教育投入的平均基尼系数分别为 0.3843、0.3961、0.4021、0.4019、0.3851、0.3922，全国农村初中生均预算内教育投入的平均基尼系数分别0.2860、0.3038、0.3792、0.3659、0.3612、0.3733，省间的差距甚至有扩大的趋势，而税费改革后农村义务教育的预算内生均公用经费基尼系数均在0.54以上，超过了国际公认的基尼系数0.4的差距标准。这种地区间投入的差异必然影响了贫困地区的发展，破坏了公共产品提供的公平目标。 8NHm#Z3Ol  

（三）农村公共产品供给缺乏效率 -iiX!@  
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　　1.农村公共产品供给的配置效率低下 kumV|$Y?kA  
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　　我国基层政府对农村公共产品供给中起支配作用的变量，不是农村的需求而是自上而下考核的政绩和规模，公共产品供给缺乏科学的决策机制，中央财政的支出项目和数量，往往不能照顾到地方的各种实际需求，这使得有限的资金在运用中配置效率低下，公共产品的效用得不到最大化，公共产品的供给无法提高需求主体（农村居民）的福利水平。这主要体现在农村公共产品供给存在着重“硬”轻“软”、重“准”轻“纯”、重“短”轻“长”、重“建”轻“养”的“四重四轻”倾向（徐超，2005）。具体而言，一是重上级要求考核的等公共设施项目建没，对农业科技推广应用、农业发展综合规划等“软”公共产品积极性不高；二是对农村准公共产品的生产比较重视，而对纯公共产品的生产主要依赖上级政府的投入；三是热衷于提供见效快的短期公共项目，不愿提供见效慢但具战略性的公共产品；四是热衷于投资新建公共项目，不注重存量项目的保养和维护，从而不能充分满足农民对公共产品的需求。 J|BElBY  
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　　2.支农资金的行政管理效率低下 jUm-!SK}q  
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　　一是我国涉及农村公共产品和公共服务提供的部门众多，部门分割严重，形成于计划经济时代的财政支农体系使得支农资金以不同的名目由各个中央部门支配，政策之间相互制约的现象时有发生，资金使用分散，交叉和重复等现象严重；二是制度外财政收支账证不全，甚至根本没有建账，资金使用缺乏有效的监督，挤占挪用现象普遍，资金到位率低；同时，相当一部分被用于涉农部门臃肿的机构和人员开支，造成极大浪费。这都大大降低了公共产品供给的行政效率。 *|=D 0  
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　　通过以上的分析，我们可以看到，由于地方政府提供的公共产品主要是只与本区域内的农业、农村和农民相关的公共产品或服务，地方财政应该逐渐成为提供农村公共品的主体。而只有正确界定政府的职能范围，逐步改变和调整中央和地方财政的支出水平与支出结构，特别是通过深化地方财政对农村公共品的供给机制，充分发挥地方财政的作用，才能理顺农民的各种税费与各种公共服务之间的关系与比例，保证分级财政管理体制正常运行，建立财政支农的长效机制。 %NQ%6B  
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　　二、农村公共产品供给的理论框架 (C. $w  
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　　地方公共产品的供给理论为我们廓清中央政府与地方政府、地方政府与市场的关系，建立合理的供给机制提供了一个重要的理论框架。我国的农村公共产品，不同于一般的公共产品，具有两个重要的特点：一是受益的直接性，由于重工业化战略和城乡间人为地差别化，城市的公共物品供给一般由政府通过财政支出解决，而农村各种公共物品却由农民自掏腰包以各种费的形式解决，从而将本应由政府承担、统筹安排支出的部分负担转嫁给了农民，这使得农村公共产品的消费具有一定程度的直接收益性。二是受益的范围性，按照我国现行的宪法规定和财政体制，村作为一级自治组织，没有财政，也没有独立预算决算、金库和相应的管理机构，农村公共产品的供给从财政的角度看具有“村级自治”与“一事一议”等特点，这体现在这种公共产品的受益范围总是被主要地限定在一定的空间之内。因此，相对于城市的公共物品而言，农村公共产品更具有地方公共物品的特征。 #p(c{L!  
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　　地方公共物品理论，与一般公共产品理论不同之处在于，只假定这种公共物品的供给相应与某一个特定的地理位置，从而消费者也被确定在特定的范围之内，对所供应的公共物品和类型进行选择（Tiebout，1956）。 kD#n/RBgf  
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　　（三）理论结论与实证分析 } [#8>T  
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　　由此可见，最优的农村公共产品供给的构成，不是单纯的政府支出G，或者完全由个人消费承担，只有把政府作用和市场机制有机地结合起来，根据公共产品的不同公共需求层次，加强公共产品与私人产品的替代性，建立不同层次和程度的竞争机制，才能通过农村居民的消费选择，实现其农村公共产品消费的效用最大化，提高农村公共产品供给的微观效率。 @SD XJJh  
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　　Buchanan（1968）对美国农业社区的研究同时也表明，在收入水平提高的情况下，俱乐部产品可以通过私人集团化生产的方式提高其生产效率；萨瓦斯的研究更进一步表明，没有任何逻辑理由可以充分证明垄断性质的公共服务必须由政府机构来提供，而摆脱政府公共服务低效率和资金不足困境的最好出路，是通过积极实行公共服务的民营化，建立起公私机构之间的竞争（E.C.萨瓦斯，中译本，2002）。 BsFO]F5mmX  
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　　三、建立与完善农村公共产品供给机制的政策建议 Gt&yz"?D  
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　　通过从以上的分析，我们可以清楚地看到，由于农村公共产品具有比较典型的地方公共物品的特征，供给总量与效率的提高，依赖于两个方面的内容：一方面，从供给总量来看，最优数量总是与一定数量的农村最优人口规模相保持着适度的比例，而这一规模从根本上又取决于农民的农业生产收益，因此，如何使得农民增收是保障农村公共产品供给量的关键因素。另一方面，提高农村公共产品供给的质量和供给的效率，关键在于建立适当的政府供给机制与市场供给机制，农村公共品具有的地方公共物品的特性，使得其供给主体与渠道的多样化而不是单一化，才是提高供给的资源配置效率、实现效用最大化的最优途径。这需要一系列相关的配套政策： ]00so`  
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　　（一）改革地方政府对农村公共品供给的投融资体制，构建有效的市场化竞争机制 ^# $IoW  
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　　首先，在农村公共品的投资领域，地方政府应实行不同的供给机制，对供给领域进行竞争性环节和非竞争性环节的划分（见表1）。对于竞争性环节，应该引入竞争机制；对于非竞争环节，应该以公共财政（财力）为基础，实行价格听证制度、招投标制度、合同出租等方式，由市场形成价格和竞争机制，逐步形成政府机制和市场机制的复合调节，公共部门和私人部门的混合生产，提高公共产品的资源配置效率。 U:*rlA@_.  
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　　其次，形成多样化的农村公共产品筹资机制，引入市场经济运行的法则为公共产品筹资提供丰富的选择渠道。在区分公共产品提供和生产的基础上，政府可以利用预算安排、政策安排或合约安排形成各种经济激励，引导私人企业或非营利部门参与公共产品的生产（见表2）。不仅能够增强地方各级财政、特别是农村支农资金的财力，而且有利于提高公共产品供给和资金使用的效率。 hA ){>B<;  
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表1农村公共产品供给行业生产环节的划分 j9k:!|(2'  
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行业 竞争性环节 非竞争性环节 MQP9^+f)O?  
农村电力 发电、供电 电网、配电 R%3yxnM*  
农村水利 水利设施、设备 水利管理、水利发展规划等 7SHllZ  
农村教育 校舍等基础设施建设、后勤保障 教学、后勤管理 'aEK{#en  
农村道路 道路建设 路轨网、通信网 'f{13-#X@  
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表2公共产品供给主体与筹资选择的模式 iOZ9A~Ywy  
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资金来源 Wq3PN^  
供给主体 财政资金 民间资金 混合资金 -Hm"Dx  
公共生产 非竞争性环节 公有公营 私有公营 混合所有公营 `e ZDG  
竞争性环节 wx Hd^b  
私人生产：竞争性环节 公有私营 私有私营 混合所有私营 m ^oG9&";  
混合生产 非竞争性环节 公有合营 私有合营 混合所有合营 zCJ"O9G<V  
竞争性环节 FC+-|1?C  
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　　（二）减轻农民实际税费负担，建立保障农村公共产品供给的专项转移支付制度 ;[ QIHA!  
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　　提高农村公共服务的水平，需要增加农民收入。但目前条件下，最直接的途径是通过建立上下级和同级政府对农村地区的专项转移支付制度，切实减轻农村公共品供给给农民所造成的各种税费负担。由于农民作为消费者实际已经承担了城市工业产品的部分增值税；另外，转移出去的农村廉价劳动力为城市工业企业创造了大量利润，换来了发达地区的工业繁荣和城市的税收增长。因此，这一制度通过把企业所得税资金转移给农村地区，不仅是当前社会和谐发展的需要，也是“工业反哺农业”最好的方式。因此，专项转移支付制度可以采取直接将在农村包括县城收取的部分主体税收收人（包括增值税、营业税、企业所得税等）划归县级财政，并直接用于加强旨在发展教育、医疗卫生等方面的基础投入，带动农村地区的其它公共产品的建设。这与采取增加农民收入的长效机制，或者与先上解省或中央财政之后再以转移支付划拨回来的政策相比更为有效率，也能够更直接地尽快地解决农村公共品的供给问题。 i ]<@  
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　　（三）加强村民自治，通过设置激励相容的委托代理机制，提高农村公共品的供给效率 gR!hN.I  
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　　推进农村基层民主制度建设。以村民代表大会和乡人民代表大会为组织依托，发挥农民在农村治理主体权威授予中的决定性作用。首先，这在事实上消除了压力型行政体制得以存在的基础，使农村治理的主体——农村居民真正获得公共产品供给的选择权。这就能充分利用农村治理主体在公共产品需求方面的信息优势，最大限度地避免误导农民对公共产品的偏好；其次，建立自下而上的选举制度，改变了对基层政府官员的激励，迫使其从追求上级政府支持最大化转向获得社区内农民支持最大化，转变原有的激励不相容的上下级委托代理，使得农民在本社区内的公共产品供给中掌握决策权。最后，通过对当地基层政府在公共产品供给方面的评估，能够对政府支农政策的制定提供客观的指导依据，对政府公共绩效作出客观的评价。