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资产评估法在艰难中前行 [复制链接]

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只看楼主倒序阅读使用道具 0楼发表于: 2013-12-06

　　今年8月，十二届全国人大常委会第四次会议对资产评估法草案进行了审议，这是自去年2月该法初审后的第二次审议，也是本届全国人大常委会对该法草案的第一次审议。在一年半的时间内，随着十八大、全国两会的相继召开和十八大报告、国务院机构改革和职能转变方案的公布，总体改革的方向和路径逐步廓清，改革号角已然奏响，这在一定程度上影响到了草案的修改完善。
　　与一审稿相比，二审稿进一步突出了简政放权、政社分开、一业多会的精神，试图理顺资产评估管理体制，为评估行业“松绑”，加强行业自律管理并赋予行业协会更多的权力，同时加强对协会、评估师、评估机构的监督管理。尽管如此，二审稿仍存在一些遗憾，有待于在进一步修改时加以完善。
　　资产评估之前世今生
　　中国的资产评估起步于改革开放和建设社会主义市场经济的过程中。上世纪80年代资产评估开始兴起，主要服务于国有企业转制过程中国有资产的产权交易。1988年国家国有资产管理局的“三定方案”中明确了其有资产评估管理的职责。1991年11月16日，国务院颁布了《国有资产评估管理办法》，这是我国第一部国有资产评估的行政法规。除国有资产评估之外，《城市房地产管理法》还赋予了房地产估价师的法律地位。
　　上个世纪末的国企转制并购大潮极大促进了资产评估行业的发展。2003年国务院办公厅转发了财政部《关于加强和规范评估行业管理的意见》（国办发〔2003〕101号），该意见明确我国设置注册资产评估师、注册房地产估价师、土地估价师、矿业权评估师、保险（放心保）公估从业人员和旧机动车鉴定估价师等六类评估专业资格。目前这六大类评估专业分别由财政部、住房和城乡建设部、国土资源部、商务部和保监会等五个部门管理。同年国资委、财政部联合发布《企业国有资产转让管理暂行办法》，对企业国有资产转让行为进行规范。这一时期，评估机构开始脱钩改制，在体制上、法律关系上与原主办单位脱离，开始奠定其独立的市场地位。
　　根据全国人大财经委员会有关负责人的说明，目前我国有各类评估机构近万家，执业注册评估师10万多人，从业人员约30万人。资产评估行业的发展对于服务产权交易、完善经济秩序、维护资产所有者和投资者权益发挥了重要作用，但是由于缺乏行业发展的总体规划和法律规范，再加上行业多头管理、评估市场人为分割，多种行业标准和职业规范并存、行业监管薄弱，在国有产权交易、土地征用、房屋拆迁等领域出现了国有资产流失、交易价格显失公平、资产所有者权益受损、法律责任不清等问题，亟待制定专门的资产评估法律。2006年6月，全国人大财经委员会成立资产评估法起草组，六年磨一剑，于2012年2月提请全国人大常委会初次审议。
　　一审后的轩然大波
　　资产评估法草案一审之后，在业界引发轩然大波，赞同者、反对者针锋相对、言辞激烈，一石激起千层浪。有文章称之为“激烈争议凸显多方利益博弈”，不啻于引发了一场业界地震。赞同者认为评估立法将打破部门分割、有利于评估行业做大做强；反对者主要来自注册资产评估师外的其他评估从业人员，他们认为草案条款规定模糊，财政部门将取得评估行业的主导权，不排除将来所在行业被资产评估一家吃掉的可能，自己饭碗难保。双方争议的焦点包括但不限于以下方面：
　　一是关于法律名称，是叫“资产评估法”还是“评估法”？对于法名有两种理解，其中一种理解是多数从业人员的理解，即人们已经约定俗成地将原属国资系统、后来财政部主管的有关国有资产的评估业务称之为资产评估，因此法名中的资产评估只是上述六种评估专业之一，不能涵盖其他五种评估业务，如果采用“资产评估法”的法名，很有可能意味着资产评估将吃掉其他评估业务，事实上，草案中一些条款规定在一定程度上印证并加重了这一担忧；另一种理解是这里的“资产”是广义的概念，除传统的资产评估业务外，还能够涵盖其他评估业务，但是不得不说，这种解释略显牵强。还有人指出，律师法、注册会计师法等都是从规范从业人员的角度来立法，建议将名改为“资产评估师法”或者“评估师法”；还有的认为“资产”不是法律概念，应当采用“财产”的表述更为适宜。
　　二是关于管理体制。针对评估行业五龙治水、部门分割的现状，一审稿第六条规定：“国务院建立资产评估行业管理协调配合机制，负责协调和指导资产评估行业发展。”同时第三十六条规定：“国务院财政主管部门会同相关行政主管部门组织实施资产评估行业管理协调配合机制”，具体行使设定注册评估师专业类别、制定统一的评估基本准则等职责。可见，一审稿致力于打破部门分割现状，协调现有各部门的监管力量，实现统分结合。但是，我国法律中出现“协调配合机制”的表述极少，并且在该机制中财政部门占主导地位，其他部门未必接受这种制度安排，实践中难免会有掣肘，操作困难，甚至导致制度设计初衷无法实现。
　　三是关于统一考试和评估准则。有的认为，各项评估业务所采用的评估原理、方法大同小异，目前六大评估专业分别考试将增加考生负担，没有必要，应当设置统一考试，至少应设置公共科目，这样可以减轻考生负担，同时有必要统一评估准则。而有人则强调六大评估业务各自的专业特性，它们在评估对象、评估方法上存在较大差异，没有必要区分，正如火箭设计和发型设计虽然都称为“设计”，但根本没有合并的可能。制定统一的评估准则也只是纸上谈兵，根本不具有可操作性。
　　二审稿的若干完善
　　如前所述，在一年半的修改完善时间内，改革信号逐渐明确，改革方向逐步明朗，为二审稿的修改指明了方向。相比之下，二审稿对一审稿作了重大修改。总的来看，与一审稿相比，二审稿一个突出特点是按照简政放权、政社分开的要求，将更多政府部门管理权限向行业协会下放，着力厘清、理顺政府、行业协会、评估机构之间的关系。
　　一是关于注册评估师考试。草案一审稿规定，参加注册评估师资格全国统一考试成绩合格人员，无论是取得考试成绩合格证书还是执业注册后的执业证书，都需由国务院资产评估行业管理部门统一印制。对此，二审稿明确，注册评估师在资格考试中成绩合格的，由有关资产评估行业协会颁发成绩合格证书；获准注册的，也由有关资产评估协会颁发执业证书，并报国务院有关资产评估行政管理部门备案。政府从考试、注册这类微观事务中解脱出来，更有利于对行业的宏观指导。
　　二是关于设立评估机构。一审稿规定设立评估机构应当先经过资产评估行业管理部门核准，再由工商行政管理部门办理登记。根据国务院职能转变和机构改革方案的精神，即今后不再实行先主管部门审批、再工商登记的制度，商事主体向工商部门申请登记，取得营业执照后即可从事一般生产经营活动，二审稿规定设立评估机构不需经过核准，而是可以直接到工商行政管理部门办理登记，同时为了加强对评估机构的事后监管，明确评估机构应当在领取营业执照之日起三十日内向资产评估行政管理部门备案，发现不符合条件的，通报工商部门依法处理。
　　三是关于管理部门与行业协会的关系。一审稿第三十七条规定资产评估行业管理部门可以监督管理注册评估师和评估机构的执业情况，同时第四十五条规定资产评估行业自律组织可以监督检查会员执业行为，即管理部门和行业协会都可以进行监督检查，有可能导致评估机构疲于应付、不利于开展业务。二审稿一方面按照“探索一业多会，引入竞争机制”的精神，明确资产评估行业可以按照不同领域依法设立行业协会，实行自律管理；另一方面，着力于构建行业协会监督评估师和评估机构、管理部门监督行业协会的制度架构，同时明确委托人可以就违法执业行为投诉举报，管理部门或行业协会应当调查处理。
　　四是加强对评估师、评估机构的执业管理。与一审稿相比，二审稿对评估师、评估机构执业要求更加明确，规定注册评估师应当诚实守信，依法独立、客观、公正执业、遵守评估准则和有关标准，履行调查职责，独立分析估算，勤勉谨慎执业；不得采用欺骗、利诱、胁迫等不正当手段招揽业务、签署本人未参与项目的评估报告等。同时规定，注册评估师因违法执业被记入信用档案累计至三次的，由行业协会注销其执业证书并公告。
　　草案完善之建议
　　值得肯定的是，二审之后，立法机关再次将草案向社会全文公布并征求意见，体现了科学立法、民主立法的精神。据报道，二审稿征求意见共征集到3万多条意见，体现了群众对该法的关注。尽管二审稿相比一审稿而言有了重大进步，但是仍存在一些不足，特别是在管理体制等问题上进步不大，这将会影响该法作用的发挥，值得进一步研究。
　　一是关于法律名称。二审稿延续了一审稿的法律名称，因此关于法律名称的争议不可能平息，对于饭碗不保的担忧也不可能消除。是考虑修改法名，还是在有关条款中对资产评估这一概念作扩大解释，哪种方式更为适宜，应当认真考虑。
　　二是关于管理体制。二审稿仍然延续了一审稿关于管理体制的表述，即国务院建立资产评估行业管理协调配合机制。与律师、注册会计师都是由一个部门来管不同，目前六大评估专业分别由五个部门来管，即五龙治水，由其中哪一家来主导协调配合机制都有可能引发其他几家的不满，而如果没有任何一家来主导，协调配合机制又难免空转，不能实现统分结合的目标。值得注意的是，近期国务院常务会议已决定实行不动产统一登记制度，由国土部门统一承担不动产登记职责。众所周知，虽然物权法规定了不动产统一登记制度，但长期以来不动产都是分别登记。或许资产评估法也可以借鉴这一思路。但无论如何，妥善解决这一问题，既有赖于各部门的协商配合、沟通协调，也需要立法部门作出审慎的立法决策。
　　三是关于评估机构的组织形式。一审稿、二审稿都规定了设立评估机构应采用合伙或者公司形式。评估师作为以专业知识、专门技能提供专业服务的人员，只有承担无限连带责任，客户才能真正对其信任，才能放心将业务交给他。因此其所在的机构应凸显其人合性、淡化资合性。相比之下，公司制的评估机构中的评估师只承担有限责任，与评估行业的特殊要求不符，公司这种组织形式不太适合。不仅如此，一审稿对公司形式的评估机构如何设立语焉不详，二审稿则明确要求其应当有八名以上注册评估师和两名以上股东，其中三分之二以上股东应当是具有三年以上执业经历且最近三年内未受停止执业处罚的注册评估师，将这一要求通过法律形式固定下来，未必符合这一社会中介服务行业的要求，与律师事务所普遍采用特殊普通合伙的趋势也不吻合。尽管目前实践中公司制的评估机构占多数，立法需要考虑这一实际情况，但也应研究何种方式更适合评估行业的发展。
　　四是关于行业协会自律管理。二审稿体现了政社分开、简政放权的思想，但是行业协会有没有能力承接这些职能、现阶段条件是否具备则不无疑问。我国的行业协会脱胎于政府，与政府关系紧密，真正脱钩尚有时日。如果行业协会不具备能力或者不想认真行使法律赋予的职能，就有沦落为“二政府”的危险。例如，如果行业协会不认真履行组织考试、执业注册的职责怎么办，协会以自律管理为名侵犯评估师合法权益怎么办，如何理顺管理部门与行业协会的关系等等，这些都还需要研究，有必要赋予评估师必要的救济权利，并完善对行业协会的管理，做到权责一致。
　　五是关于完善评估程序。从一审稿和二审稿的篇章结构和具体条款来看，虽然本法名为“资产评估法”，但是多侧重于从评估师、评估机构、行业协会、管理部门等各类主体的角度加以规范，至于评估业务应当如何开展、评估程序中应遵守哪些准则等程序性要求着墨不多，而这些对于评估师独立、客观、公正执业是不可或缺的，有进一步完善的必要。

　　来源：法人
　　作者：李辉