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三中全会精神指引新一轮会计法律法规修订 [复制链接]

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只看楼主倒序阅读使用道具 0楼发表于: 2013-12-06

　　十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将财政赋予了特殊的定位，将其提升为“是国家治理的基础和重要支柱”，这意味着财政改革将是我国新一轮全面深化改革的重点领域。
　　由于会计是财政的基本工具和手段，财政通过会计运行并发挥作用，会计改革成为财政改革中的一个重点。其中，无论是政府综合财务报告的编制，还是医疗绩效评价制度的建立，抑或是财税体制中权责相适应原则的提出，都离不开会计改革，而会计改革最终要依靠法律法规来落实支撑。
　　将以市场为准绳
　　《决定》中关于财政改革的重要表述是“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”，此举意味着市场由“基础性作用”向“决定性作用”的重大转变。因此，会计法律法规的修订必将以市场为准绳，满足市场起到决定性作用的要求。
　　“在市场作用转变的过程中，高质量的会计信息是高透明市场和健康经济体系的关键基础，而会计法律法规又是高质量会计信息生成的基础的重要构成部分，所以会计法律法规有必要做出一定的调整，以适应《决定》的要求。”北京工商大学商学院会计系教授王仲兵向记者解释了会计法律法规需要修订的必要性以及修订的方向。
　　以市场为准绳的会计法律法规修订主要是针对企业而言的。
　　事实上，我国现阶段已经修订的关于企业的会计法律法规大都是基于市场化导向的，并对能够预见到的市场经济业务事项进行了相应的规范。比如本报此前报道过的《企业产品成本核算制度（试行）》规范了企业的产品成本核算工作，有助于企业应对国际反倾销压力，落实“走出去”战略。
　　曾参加过财政部会计法修订课题的中交公路规划设计院有限公司总会计师张国军坦言，会计法律法规修订的大方向是朝着市场化的方向走，如果具体一点，其核心原则应该是保护出资人利益，因而应该首先从《会计法》的修订入手。
　　“在现代企业制度下，受托人以出资人的利益和要求为目标，这个目标与社会目标、组织目标和企业目标是不矛盾的。会计作为企业受托人的一部分，当然也以实现出资人的利益为首要选择。”张国军说，“站在国家的角度来看，国家是国有资产的所有者，代表人民利益，那么国家就是国有资产的出资人。会计受国家委托，当然也要以国家利益的实现为首要选择。所以无论是企业还是国家，会计法律法规的修订都应该以保护出资人利益为原则。”王仲兵认为，下一步，与企业相关的会计相关法律法规修订的重点应该是对直接规范会计行为的企业会计准则进行完善。比如探讨《企业会计准则第11号———股份支付》对混合所有制经济员工持股的适用性；又比如“健全资本、知识、技术、管理等由要素市场决定的报酬机制”对《企业会计准则第9号———职工薪酬》的影响等。
　　更好发挥政府作用
　　《决定》中同时强调了“更好发挥政府作用”。相关专家表示，从会计核算的角度来看，更好发挥政府作用首先需要政府对自身的财务状况有一个基本的了解。“好比说企业的管理层只有在清楚了解了企业的财务状况之后才能为企业制定战略，才能管理好企业。”上述专家告诉中国会计报记者。
　　东南大学经济管理学院会计系主任陈志斌认为：“《决定》已经明确要建立权责发生制的政府综合财务报告制度，并且尽快编制全国和地方政府的资产负债表，这项制度的建立与完善将有效反映出政府的财务状况，推进政府更好地发挥作用。”事实上，此次所有受访专家都无一例外地提到了权责发生制。此前，财政部已经发布的包括高校、中小学、医院和彩票机构在内的多项事业单位会计制度征求意见稿都引入了权责发生制。有专家认为，权责发生制的记账基础强调了单位的责任主体意识以及内部控制。从会计核算的角度来看，单位经费的管理更加清晰，事权与支出责任更加透明。
　　“关于政府财务报告相关法律法规的修订，我国可以在参考国际公共部门财务报告准则和美国联邦政府会计准则等法规的基础上结合我国的实际情况稳步推进。”陈志斌说。
　　若从保护出资人利益的原则出发，更好发挥政府作用就需要推动会计法律法规的修订，从而不断提升会计的地位，充分发挥会计的作用。

　　但是，现实中，很多单位的会计地位比较弱化，许多会计仅存在于报销、收付款项、记账、编制报表等核算职能中，会计的监督职能没有真正落实。
　　张国军认为，会计法律法规的修订应该理顺会计负责人和单位负责人的监督、制衡关系。以企业来类比，实践中有部分设立董事会的公司，其财务负责人直接对董事会（出资人代表）述职，与公司经理（受托人）是合作、监督和制衡的财务事权关系，分别对董事会负责。
　　“这样做的意义在于，公司董事会作为决策机构，把经营管理决策、财务决策的执行和监督视作内部协调与制衡的关系，不再交由一人决策，这可以避免许多失误和漏洞，最大限度规避经营者风险。”张国军说。
　　张国军认为，对于政府来说，在制度安排方面，可以实行对于行政事业单位由上级单位向下级单位派出会计、会计对上级单位负责的制度形式。在财务、会计业务流程方面，财务负责人依据上级单位的决议安排财务、会计事项和财务人员管理，审批财务收支。
　　此种观点在行政事业单位和企业的内部控制制度中已经有了部分体现，这或许可以为今后相关会计法律法规的修订提供一定的参考。
　　推动管理会计思维的展开
　　不难看出，“保护出资人利益”这一会计法律法规修订的主要原则与管理会计的核心价值观之一———“维护价值”相符，但这绝非巧合。
　　仍以《企业产品成本核算制度（试行）》为例，某专家认为，该制度的提出不仅规范了企业的产品成本核算工作，更重要的是提供了一种行之有效的成本管理思路，这种思路将企业的成本提升到了战略的高度予以管理，完全超越了此前成本管理中为了核算而核算的简单算术工作。
　　管理会计的核心价值观是“创造价值，维护价值”，其要义并非简单地去搜集会计信息，而是对会计信息加以分析，从而得出会计信息从何而来的动因，为企业下一步的战略规划提供方向。
　　总结起来，管理会计的核心在于管理，管理不是事必躬亲，而是站在战略的高度上给具体工作予以指导。这与更好发挥政府作用的理念不谋而合。
　　在《决定》关于财政改革与发展的重要表述中，更好发挥政府作用在于简政放权，让市场来决定资源如何配置，如此才能推动市场在经济发展中发挥决定性作用。业内专家认为，简政放权意味着政府与市场的角色定位更加清晰化，政府在市场经济中的角色将更加趋于管理者。
　　《企业产品成本核算制度（试行）》是管理会计思维与会计法律法规相结合的一次尝试。制度规范了相关会计核算行为，企业的管理层通过制度的施行搜集到了有效的会计信息，从而对企业今后的发展能够做出明确判断。
　　以此来看新一轮的会计法律法规修订过程的话，国家可以通过对会计法律法规的修订规范会计行为，搜集高效的会计信息，从而对国家经济的发展做出明确判断。
　　管理会计思维背后的内涵是“管算相结合”，更好地发挥政府作用在于尽量少地进行“算”，尽量多地进行“管”。我们期待这一思想内涵今后能够更多地融入到会计法律法规的改革中。
　　来源：中国会计报
　　作者：刘安天