“积极财政政策”解析 [复制链接]

　继1998年我国实行积极财政政策以来，1999年我们仍然坚持实施积极财政政策。这表明当前我国的宏观调控政策已由注重依靠货币政策为主转变为依靠财政政策与货币政策相互配合且以财政政策为主。在新中国的历史上，如此强力的财政政策和货币政策组合作用经济生活，是极其罕见的。本文拟就当前正在实施的积极财政政策的内涵从不同侧面作几点剖析。 (>A#|N1U  
　　一、当前积极财政政策是在特殊的经济背景下，货币政策连续出手收效甚微，财政政策审时度势，登上前台的。 %n9ukc~$p  
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　　稍作回顾，还是在1993年，当时经济过热，通货膨胀率高居不下，中国政府坚持适度从紧的财政货币政策，并对财税、金融、外汇和外贸体制按照市场取向进行了较大改革。1997年我国经济成功地实现了“软着陆”， 形成了“高增长、 低通胀”的良好局面，　经济增长速度从1992年的14.2％的高峰平稳降到1996年的9.6％。“软着陆”之后， 由于部门间的产业关联效应、生产与需求间的关联效应，决定了经济回落和物价下跌会有一定的惯性，1997年GDP增幅跌至8.8％，且下降似有迅速逼近当今我国经济增长适度区间（8％—10％）的下限之势。对此，经济理论界和决策者都有所预料。事实上，早在“软着陆”之前，1996年5月1日的第一次银行降息，就表明货币政策开始松动微调。时间进入1998年，国际国内形势发生了重大变化：阴霾不散的亚洲金融危机，百年不遇的洪魔肆虐，以及国有企业战略改组带来的下岗分流人员和失业的压力，使中国经济感到阵阵凉意：8 ％的增长目标对我们这样一个12亿人口的发展中大国来说绝不是一个简单的机械数字，是中国人从未遇到过的通货紧缩、市场趋冷的讯号。于是，“扩大内需”登场。 1c#\CO1l  
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　　与1993年有所不同的是，在经济增长乏力、通货紧缩初露端倪的时候，我们并没有马上使用财政手段进行反周期调节，而是继续较多地依赖货币政策。究其原因，主要是“放权让利”导向的改革开放以来，国家财力增长速度远远赶不上国民经济发展速度，财政收入占GDP 的比重从1979年的28.7％下降到1997年的11.6％，财政调节经济范围随着财政收入规模的相对缩小而收缩，特别是在进行总量调控时明显退居次要地位。但是连续多次的利率下调（自1996年5月以来已经7次降低人民币名义利率，共降低企业利息负担2400亿元以上），人民币的名义利率已经低于美元利率，几乎接近“流动性陷阱”的边缘，而国内物价水平仍为负增长，国内需求、企业困难仍未见好转。分析其中原因，主要是经过20年的持续发展，我国经济中的供需结构发生了很大变化。在过去传统的供给型经济制约下，一旦政府决定放松银根，启动经济，企业就有贷款的积极性，银行也有放款的积极性，经济马上就可以热起来。现在市场供需与过去大大不同，过去是卖方市场，短缺经济，企业较易找到较好的投资项目，而现在大多数产品已是买方市场，出现生产过剩，企业的投资意愿和贷款意愿不高。同时，随着银行体制改革的深化，特别是国有银行商业化进度加快，在企业生产不景气、市场制约严重的情况下，银行贷款谨慎，出现了所谓的“惜贷”现象。单纯运用货币政策手段此时已受到市场需求的严重限制。如果说1996年5月1日首次降息标志货币政策开始转向逐步放松的话，财政政策却一直奉行的是适度从紧的政策。尽管1998年年初在提高纺织品出口退税率、恢复外商投资企业进口设备的税收优惠等方面已经作了安排，但是年初的财政政策及收支安排中，还没有突出增加基础设施投资、扩大内需的针对性措施。财政政策的转变是从1998年5月宣布增发1000亿国债开始的。同年6月，中央审时度势，调整了年初的预算方案，将年度财政赤字从460亿调增至960亿元（1999年预算赤字再次增至1503亿元），从此以增发国债和强化税收为主要手段，以扩大基础设施投资为重点和以扩大内需为核心的积极财政政策走上宏观调控的前台。 "1^tVw|  
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　二、当前积极财政政策是一边强化税收征管，一边增加财政支出，视似相悖。 i0wBZ i?  
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　　从理论上讲，通过财政刺激内需主要有两个手段：一是增支，二是减税。当前我国扩大内需重点选择是通过增发国债扩大财政支出而不减税，反而强化税收征管增加税收。从税制改革的1994年以来，全国工商税收每年都以增收1000亿元的速度大幅递增：1994年为4553亿元，增收956亿元，增长26.6％；1995年为5383亿元，增收830亿元，增长18.2％；1996年为6434亿元，增收1051亿元，增长19.5％；1997年为548 亿元，增收1114亿元，增长17.2％。即使在1998年，仍在前几年高速增长的基础上更加上面临国内外严峻的经济形势的情况下，全国工商税收再次增收1003.36亿元，达8551.7亿元。那么， 为什么我们不能选择减税来刺激内需呢？对此可作如下分析：第一，当前我们的市场体制和机制还不健全，企业投资和经营行为不规范，特别是长期以来，通过各种越权减免税方式来促进地方经济发展，助长了偷骗税现象的发生，大大削弱了税收杠杆的作用。税收环境的好坏是一个国家采取减税措施刺激经济的必要前提。在这种情况下实施减税政策，不仅难以达到预期的效果，而且还可能扰乱税收秩序，不利于市场经济的发展。第二，我国税收占国内生产总值的比重本来就很低，减税操作空间有限。我国当前税收占国内生产总值的比重仅为11％左右，与世界同等发展水平国家相比平均要低6—8个百分点（发展中国家这个比重一般都在30％左右，成熟市场经济国家更高）。另有资料表明，我国税收收入占政府收入的比重仅为1／3，而一般市场经济国家这个比例都在80％以上。税收是市场经济国家不可或缺的经济调控杠杆。在我国当前市场经济发育的初级阶段，税收环境、税制结构及整体税负都离成熟市场经济所要求的相差甚远。如果现在采取大面积降税的办法，势必进一步扩大赤字规模和中央政府的债务负担，中央政府本已很弱化的宏观调控职能更难以发挥。况且，在目前我国产业结构还不合理的情况下，如果通过减税来刺激企业扩大投资，也容易导致盲目投资和重复建设，使不合理的结构更加扭曲。第三，随着金融改革的逐步深化，银行风险约束机制日益强化，贷款更加谨慎，这也降低了减税的扩张效应。第四，当前，我国政府与企业的关系尚未完全理顺，企业自我约束机制还不健全，企业投资决策与经营行为还带有一定程度的非规范性和非市场化特征，这显然也降低了企业对减税信号的反应程度。第五，现阶段我国以间接税为主体的税制结构制约限减税政策的调控力度。根据减税效应理论，削减直接税的扩张效果要优于间接税。我国当前税制结构仍以间接税为主体，大幅度提高直接税比重还需要一个过程。1997年我国企业所得税占全部税收收入的比重为13％，个人所得税比重仅为3.2％，而增值税、 消费税和营业税等三项间接税占税收收入的比重高达65.4％。如果采取削减间接税方式，一方面减税效应较弱，放弃大量收入而获取较弱的刺激效果显然得不偿失；另一方面，削减间接税具有拉动物价下降的机能，在我国目前的经济发展态势下，物价的长期负增长也是不利于经济增长的。 wMN;<  
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　　三、当前积极财政政策有别于本世纪30年代美国的“罗斯福新政”也不是全面的凯恩斯扩张主义财政政策，我们并没有放弃中长期适度从紧的政策目标。 h>*3i#  
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　　提起当前积极财政政策，人们自然会联想到美国30年代经济大萧条时实施的“罗斯福新政”。从具体做法来看，两者确有相似之处，说我国这一段时期以来所采取的宏观经济政策措施借鉴了当年“罗斯福新政”的一些做法是符合实际的。但如果将我们当前扩大内需、增加投资的政策与罗斯福新政、凯恩斯主义完全等同起来，那么只能说明没有充分理解我国当前实施的积极财政政策的内涵。首先，也是最明显的，当年的美国罗斯福新政是30年代美国经济大萧条时凯恩斯扩张主义财政政策的产物，它是作为一个中长期政策目标提出并实施的。由于受当时种种主客观条件局限，实施的结果不如人意，在1938年“慕尼黑事件”之后便名存实亡。罗斯福的货币政策实际上是取代了当时反应迟钝的美联储。“新政”对财政货币政策搭配以及灵活运用是不足的，这是“新政”不能药到病除的重要原因。而我们当前所采取积极财政政策是在坚持中长期适度从紧大背景下面对特殊情况下的政策暂时调整，而且我们使用积极财政政策时小心谨慎地配合着适当的货币政策一同实施而不是孤立的。此次财政政策的放松，实际上走的是以放松财政尤其是放松直接投资性财政为主、银行货币信贷为辅的路，而不是“单一财政放松”。第二，二者所处的宏观经济背景不同。当时美国经济呈现的是真正意义上的大萧条，而我国的经济目前仍是增长的。美国从1929年到1934年的5 年间GDP持续下滑，共下降了24％。而我国近20年来GDP年均增长9％，1998年虽有所下滑但仍保持了7.8％的增速： 接近并环绕8％的经济增长率目前仍是居于世界前列的速度。美国在1931年到1935年间净投资是负数，而我国自1993年到1997年间，全社会固定资产投资年均增长率超过25％，这是很不可比的。第三，罗斯福新政采取了抑制供给，特别是农业供给的办法，限制农产品的数量，减少播种面积，这与我们今天的政策完全不同。我们始终坚持的是支持和鼓励农业的政策。第四，罗斯福新政中有一个政策叫“复兴工业”，其实际内容可以说是对一般工业不加区别地予以刺激。“新政”放弃反垄断法，甚至修改禁酒令，使酒的生产、销售合法化，都是为了刺激工业增长。而我国目前面临的一个基本事实是，长期以来的重复建设造成了加工工业生产能力相对过剩，加之产品质量低，难以满足消费者的需求，大量商品出现供大于求。在这种情况下，简单地扩大加工工业的生产能力显然不是上策。我们增资投放的重点是在基础设施建设上，没有涉足加工工业，这正是出于拉动需求和调整结构的双重考虑，这也是与罗斯福新政的重要区别。还有，因为“新政”采取了“复兴工业”，政府直接参与了同私人企业的竞争，降低了私人企业的活力，这对当时处于大萧条中的美国经济来说不啻为致命的创伤。而我国政府的基建投资恰是难以涉足的投资领域，并为未来经济增长打下了更为坚实的基础。最后，在税收政策上罗斯福新政也做了重大调整。“新政”要求降低低收入者的税率，同时提高高收入者的税率；根据公司规模分等征收所得税，同时征收股息税，针对当时贫富差距加大造成的需求不足的观点，“劫富济贫式”的或叫“平均化”的税收政策因此而产生。而我们这次积极财政政策的运用在税收上除了针对外贸企业出口退税做了适当调整外，还通过强化征管，增收了1000亿元的税收收入，在税收政策上几乎没有什么调整。 K]B`&ih  
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　四、结论与分析。 n+&8Uk  
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　　我国当前的积极财政政策不能理解为主动性财政政策，因为主动性财政政策是个模糊的概念，它既可意指扩张性财政政策，也可能意指紧缩性财政政策；也不能同于西方惯用的扩张性财政政策，因为我们在支出扩张的同时并没有通过减税政策刺激社会投资和消费需求，增加供给。它是在我国当前特定经济条件下采取的特定的政策。从中长期来看我们仍然要坚持财政收支基本平衡的原则，实施适度从紧的财政政策，严格控制并逐步缩小财政赤字。所以当前积极财政政策配以适当的货币政策在宏观经济调控上的表现，就是在继续坚持适度从紧财政货币政策前提下和结构性、定向性拉动的具有中国特色的财政政策。当前虽然企业、金融、政府机构三大改革步子加快，但整个经济体制和运行机制转轨的完成还要有一个过程，原有体制固有的约束软弱和盲目扩张的机制仍未消失；近期通货膨胀的危险虽然暂时有所削弱，但潜在反弹因素始终存在，初步形成的买方市场还不能说巩固；由于长期计划体制形成的惯性思维，政府公共投资效率不可能迅速提高，大规模使用财政政策可能给我们刚刚起步发育的市场经济留下隐患；积极财政政策赖以生存的社会闲置资源毕竟也是有限的，资源的瓶颈迟早会出现；国债规模是否适度经济理论界虽尚有争议，但中央财政债务依存度（57.77％，1997年）和国债偿债率（23.3％，1997年）均偏高，大大超过了公认的控制线（分别为25％—30％之间和8％—10％之间）已是不争的事实。 所以“适度从紧”作为中长期方针仍有继续坚持的必要。积极财政政策是在当前我国经济处于调整时期，改革和发展中长期积累的一些矛盾集中凸现时所采取的战略性攻坚措施，极具有中国特色。一旦通过政府的投资引导，经济运行态势和人们对经济前景的预期度过拐点，财政应转变经济调控的着力点，重点转向结构调整和供给调节，经济运行中常规性调节仍应主要交由货币政策承担。