我国地方政府的“土地财政”行为分析 [复制链接]

税制改革前，地方政府的财政收入来源主要是税收，随着税制改革的深化，税收在地方政府收入中的比重日趋下降。同时，我国经济的高速发展和中央政府事权的下放，地方政府的身上的担子越来越重，土地作为地方政府手中最大的一块可以自由支配的经济资源，成为政府财政支出的保障，“土地财政”作为一种新型的政府运行模式在全国广泛开展。 Z-;uz x  
f T+n-B  
　　一、我国地方“土地政策”的现状 3K;b~xg`nw  
D;T r  
　　最近一些年来，在很多地方流行一种“经营城市”的思路，其操作模式为，先由政府“做地”，推出一个概念，例如科技园、工业园，然后整理出一块土地拍卖，卖地所得再用于搞当地建设。经建设后，土地升值，带动周边地区土地价格上涨，政府又可以通过卖地获得更多的财政收入，由此形成了“良性循环”。通过这种方式，政府实现了“不花一分钱，万丈高楼平地起”，这也成为不少地方城市领导津津乐道的“经营城市”之经验。 yz&q2  
n3@g{4~  
　　杭州近年来的很多大型建设项目就是通过这种方式，实现“以小博大”。例如京杭大运河综合保护工程，计划总投资超过200 亿元，但财政只投资5 亿元启动资金，其余的都将通过市场手段来筹资。杭州的运河指挥部就是一个融资机构。具体做法就是围绕运河申遗加大运河的保护和沿线文物遗迹的恢复，这些“做地”工作使得运河边的土地大大升值，政府拍卖这些土地后，就能筹措资金再投入保护工程，由此形成保护和开发的“良性循环”。 NiQc2\4%  
MjF.>4  
　　因为地方政府手中有了土地这块最大的资源，可以招商引资，可以造新园、建新城，可以采取招、拍、挂方式使其收益最大化。然而随之带来的问题随之而生。一方面是高房价，政府炒土地，使得开发商的成本急速上升，随后体现在商品房的价格上，最终转嫁给消费者。这也是自国家宏观调控以来，地方政府的形象仅次于开发商，也沦为千夫所指的境地的原因。另一方面是失地农民问题，随着政府征收土地日益增多，失地农民问题越来越严重。据《人民日报》披露：“目前，全国失地农民总数估计在4000万左右，每年还要新增加200 万”，按照《全国土地利用规划纲要》2000 年到2030 年的30 年间占用耕地将超过5450 万亩。一般每征用1 亩地，就伴随着1.5 个农民失业，这就意味着我国失地农民群体将从目前约4 0 0 0 万剧增至2030 年的1.1 亿。专家保守估计，这其中有5000 万以上的农民处于既失地又失业的状态，而从动态来看，这一数字最高可达8000万人。各地因征地矛盾而激发的群体事件时有发生，大量失地农民沦为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无游民”，已然是突出的社会问题。一份来自国家信访局的资料显示，国家信访局2002年受理土地征用的4116件信件，大部分聚焦在失地失业问题上。农民失地根本原因，就是一些地区大力开发经济开发区、建工业园所致。根据国土资源部土地利用管理司副司长束克欣讲，现在全国各地，包括市县区村到处都在建工业园、开发区、致使全国目前累计开发工业园、开发区的面积已经达到了3 万多平方公里，而这正好相当于全国660 个城市、建制镇现有的建设用地面积的总和。 C`K9WJOD  
/VjbyRwV  
　　二、我国地方政府“土地财政”形成的原因 `peJ s~V  
y^+[eT&  
　　近几年来，中央对征地问题越来越来重视，2004年十月国务院发了28号文件《关于深化改革严格土地管理的决定》，此后中央文件一个比一个厉害，条例一个比一个详尽，然而地方政府毫无退出之意，反而在中央政府严格控制下“顶风作案”。在现行体制下，地方政府的财权事权不对等是其走上“土地财政”道路的关键原因。 ![MDmt5Ub^  
L)//- k9  
　　财权事权不对称体现在中央政府财权上收和事权下放两个面。在中国，一个省级政府几乎管理着一个世界上中等规模国家的广阔领域，地方政府需要庞大的财政支持。地方政府不仅担负着地方社会的管理、兴办地方社会事业、保证地方社会福利和社会经济发展等职能，同时它还兼有辖区内相当庞大的国有资产所有者职能。但在分税制改革后，中央政府的做法是财权上收，事权下移。一方面 ，中央政府把财政高度集中，在税收上降低了地方政府所能取得的比重，这一点在划分税收上表现得非常突出，营业税本来是一个税源相当大的税种，但是在分税制改革后，商业改征增值税，不再征收营业税，这就削去了地方的一大块收入。另一方面，收入稳定、税源集中、增收潜力较大的税收，都被列为中央固定收入或中央与地方共享收入，例如，铁道、银行、保险公司的营业税归中央财政。而留给地方政府的几乎都是收入来源不稳定、税源分散、征管难度大、征收成本高的中小税种。 }'M1(W  
qytGs@p_  
　　自从分税制改革以来，中央财政收入从1992年的22.3％大幅度提高到2002 年的55.7% 因而使得地方政府的税收成为“鸡肋”。在事权方面，中央现在把更多的事权下放给地方，设置经常让地方以地方税权为代价来完成中央的某些政策。如中央制定的支持下岗工人再就业的优惠政策、廉租房、经济适用房等优惠政策、支持技术创新和技术改造的优惠政策、支持义务教育计划等，都主要涉及营业税、个人所得税、企业所得税等地方财力。这就造成了地方政府财政支出比重过大，财政自给率下降。以经济发达、税源充沛的浙江省为例，1993年，浙江的财政自给率是133.27％，1994 年以后这一比率大幅下降到60％左右，其它中西部地区的财政困难可想而知。 Qak@~b  
K
Lv  
　　地方政府的本级财政收入不足以平衡财政支出的时候，地方政府就只有两个选择：一个是寻求中央的转移支付；另一个则是谋求向预算外发展。在中央对地方政府转移支付中，专款拨款所占比重比较大。一般性转移支付所占比重很小，补给地方政府财力不足的作用非常有限。地方政府财政预算外收入一般是由行政事业收费、政府性基金和土地出让金三大部分组成。近年来，随着中央政府收费的管理越来越规范，行政事业性收费在预算外收入中的重要性大大减低。相比之下，土地出让所得的收入则变得越来越来重要，甚至发展到举足轻重的地位。 3YNkT"~T  
Xrzh*sp  
　　据国务院发展研究中心课题组调查，现在地方政府征来的土地基本上是这样分配的：30％－ 40% 左右的地用做基础设施、道路、学校等公共目的用地；30%-40% 左右做工业用地；另外大约还有30％用于商业和住宅用地，如果其中有一半要建经济适用房，那么只有15％才是真正的商业用地和房地产。也就是说。地方政府要供应的土地里面，85％是没有多少利益的，只有15％的地是可以挣钱的。换个说法。地方政府要想从土地上获得利益，就必须拿占总数15％的商业用地，赚大于另外85％的非营业性用地的成本才能有利润。正是在这样一种机制的刺激下，地方政府自然要拼命的炒高房地产，绞尽脑汁使占小部分的商业用地价值最大化成为自然的逻辑。 {G
*:N[pJp  
4~D>oNx4  

三、解决我国地方政府“土地财政”困扰的几点建议 Q Fqv,B\<  
8`*9jr  
　　地方政府的“土地财政”政策实现了自身利益最大化，然而它产生的负外部效应，即降低居民福利（高房价使得居民的生活成本上升，变相剥削了居民的收入，因而减少了其福利）和失地农民问题越来越影响我国经济社会的稳定和经济社会的长远发展，降低全社会的福利。要想扭转这种行为，需要从以下几个方面着手： m ?tnk?oX  
gm8Tm$fY  
　　⑴、明确土地的所有权 q,>F#A'  
s&_O2
(l  
　　地方政府代表国家拥有对土地的所有权，农民只是对土地拥有使用权，因而面对土地的转让、出卖等地方政府具有最终决定权，这就使得农民不能很好的保护自己的土地。因而应明确集体（以村为单位）每一分子对集体土地的所有权，给其产权主体的地位，通过村民代表大会对涉及土地重大变革和切身利益的集体土地用途、征地赔偿、征地款用途等进行决策。另外，稳定农民的土地使用权，同时规定使用权可以转租，但不可以永久转让，既可以保障农民的生活，又可以实现对农民土地财产权利的清晰界定和保护。 E@}j}/%'O  
v i.AzO  
　　在明确了土地产权之后可以使农民获得参与决策的主体地位，减少集体代理人对原属于农民土地财产权利的攫取，有助于对集体代理人的行为形成有效的监督。但还需要一个机制，使征地各方可以进行博弈，这就是市场化。在我国改革所要实现的目标中，市场化是工业化、城市化和现代化的前提，这既包括产品的市场化，也包括要素市场的市场化。目前，产品的市场化已经基本实现，但离要素市场的市场化还有很长的一段路。建立完善的土地市场机制，有助于政府实现管理者职能与所有者职能的分离，使土地交易的程序大大简化，交易费用明显下降。在市场化条件下，企业和农户通过谈判，以合作的方式达成协议，可以确保双方利益的最大化，提高资源的配置效率。地方政府可以通过征收资源税实现自己作为城市土地所有者的收益，农户利益最大化的过程中征地款得以有效利用必然带来所属集体的利益最大化，解决农民的失地问题。 a} fS2He  
4uVmhjT:X  
　　⑵、实现地方政府的事权对称 f*&JfP  
|JQP7z6j]  
　　一方面，可以对现行的税收返还政策进行适当的调整。目前地方政府尤其是西部地区很大一部分预算支出实际上不得不由中央财政提供，因此，解决地方政府财力紧张、县政府债务负担的基本思路必然是适当下放部分财权，可以在下一步财税改革中，将中央对地方的税收返还、中央专项补贴等直接划入地方财政本级收入范围。 3g "xm  
)BTs *7 j  
　　另一方面，可以对转移支付制度进行适当的调整。由于目前主要承担基础性公共服务的县级财政比较困难，既使在中央政府对地方的税收返还、中央专项补贴等直接划入地方财政本级收入范围后，县级财政仍然比较紧张。因此，必须进一步规范和调整各级地政的事权和财权的划分，加大对省级以下转移支付力度。在义务教育难以上缴、转移支付难以实行的情况下，为了有针对性解决地方政府在基础性公共服务供给的财力困难，可以建立义务教育专项转移支付。 <cOE6;d#  
7[ <sl35  
　　⑶、实现地方政府的财权的对等 FG36,6N%2j  
Q7aDl8Lxn  
　　中央政府可以将部分财权适当下放。一方面在农业税改革的背景下，需要设置地方尤其是县乡财政新的税种，同时要加大中央对基础性公共服务的支出责任。另一方面，要对现行的分税制进行全面反思和系统调整，以政府之间事权的重新划分为基础，在各级政府之间进行财权和财力的划分。修改预算体制，使之真正与分税制协调一致，取消预算外资金制度，使得在财权问题上地方必须依靠培养和扩大税基来获得更多财力。 O]LuL&=s y  
3\ .)y49,1  
　　⑷、发行政府债券 1? hd  
: MmXH&yR  
　　地方政府的土地政策根源是手中的资金不足以支付他们的所有开支，因而解决他们的融资问题是其关键。地方政府融资有两种渠道，一是向银行借款；二是直接发行债券。我国商业银行基本上是国有银行，地方政府向银行借款后，相当于向中央银行借债，中央政府与地方政府可以看成母公司与子公司的关系，地方政府可以凭借这种关系只享受利润而不承担义务，因而地方政府可以不顾收益－成本原理大力举债，使其举债行为变成地方政府消费中央银行买单的结局，这种现象已经引起中央政府的关注，并对地方政府向银行借债进行了控制。然而地方政府作为一级财政法人应该具备发行债券的权利，如果有需要并符合一定条件，应该放宽并允许其发行债券进行融资，建立我国地府政府及其代理机构债券制度。其好处有两个方面；一是，政府发行的债券一般偿还周期长，这有利于地方政府有足够时间来偿还举债。二是，地方政府的债券构成政府的直接债务，且广大居民是其债主，在公众的压力下地方政府会谨慎使用所筹的资金，有利于约束地方政府的行为，使其将钱用在真正谋求居民福利的事情上。 t-'GRme  
RV*Zi\-X  
　　[参考文献] Gqc6).tn  
B148wh#r  
　　1、《政府预算概论》李炳鉴、王元强，南开大学出版社 q9(}wvtr  
[hj'Yg8{  
　　2、《经济发展中的中央与地方关系》胡书东，上海三联出版社 M!XFb  
j/IZm)\  
　　3、《新青年权衡》《地方政府真是坏孩子吗》，孔善广