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我国预算绩效评价体系构建问题 [复制链接]

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财务经理

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只看楼主倒序阅读使用道具 0楼发表于: 2009-01-15

2000年开始的部门预算改革，标志着我国预算管理制度改革的正式启动。此后，财政部相继实施了收支两条线、国库集中收付制度、政府采购以及规范预算编制程序等多项改革，并取得了较为显著的成效。但我国的预算管理改革尚处于初始阶段，尚未涉及到预算分配结果和支出绩效问题。随着我国公共财政体制的逐步建立，如何提高预算编制的科学性，如何评价预算资金的使用效益等问题开始变得突出起来。因此，分析和借鉴西方发达国家的有益经验和做法，逐步建立一套适合我国国情的预算绩效评价体系，已成为我国当前预算管理改革中所面临的一项重要任务。
　　一、我国预算绩效评价体系构建的必要性

　　预算绩效评价体系是市场经济条件下，政府预算管理模式发展到一定阶段，进一步加强预算支出管理，提高预算资金有效性的客观选择。作为部门预算改革的延续和提升，预算绩效评价体系的构建已经成为确保我国公共财政改革顺利实施，以及提高政府预算管理效能和财政资金有效性的重要措施。

　　第一，建立预算绩效评价体系可以使公共财政框架下的政府支出范围准确化、具体化。公共财政体制要求政府支出必须体现公共性特征，政府支出的安排要严格限定在提供公共产品和服务的范围内。为了确保财政资金使用范围的正确，对拟安排的各个支出项目进行评价，判断其投向的领域是否属于提供公共产品的范围。而通过编制各政府部门的绩效战略规划，可以将各部门的职能与财政支出的供给范围及规模紧密结合起来，通过一系列预算绩效考评指标，可以保证将财政资金的使用严格限制在公共产品和服务的提供方面，从而真正解决财政资金供给中存在的“缺位”与“越位”问题。

　　第二，建立预算绩效评价体系有利于预算管理水平的提高。各政府部门通过编制年度绩效计划，将部门在年度内计划提供的公共产品和服务以及所需经费，分解成可以考评的、具体的、量化的预算绩效目标。财政年度结束后，比较分析各绩效目标的执行情况及最终完成情况，并将其作为确定下年度政府预算的重要依据。通过这样的绩效评价过程，可以促进各部门积极采取有效措施，使政府支出行为逐步规范化、科学化。

　　第三，建立预算绩效评价体系是提高我国政府决策水平和建立高效政府的需要。提高政府决策水平，使政府决策科学化，是当今世界的发展趋势。随着我国改革开放的深入，公众参与公共事务意识逐步增强，人们更关注政府支出的使用结果。预算绩效评价体系建立后，通过将政府部门的绩效计划执行情况公之于众，公众不仅可以了解政府部门的行政过程，还可以通过对不同部门的工作绩效以及同一部门不同程度的绩效比较分析，了解和监督预算资金的使用情况及其有效性。这将有助于加强社会对政府的评价与监督，促进政府提高决策水平，推进廉洁、高效政府的建设进程。

　　二、构建预算绩效评价体系的若干政策建议

　　1.建立多层次绩效评价体系

　　考虑到我国的实际情况，绩效评价应主要借鉴澳大利亚模式，由财政部门负责绩效评价整体规划，并组织和指导政府部门绩效评价工作。因为我国的财政部门作为负责政府支出的职能部门，不仅具体负责编制和执行政府预算，而且在政府宏观调控和政府公共管理中都处于重要的地位，具有其他部门不可替代的作用。但是，政府预算绩效考评工作覆盖面广，涉及到预算编制、执行和监督多个环境，牵涉的利益也极为广泛，因此，必须逐步建立起包括人大、审计部门、民间中介评价组织和社会公众在内的多层次的预算绩效评价体系。审计部门作为我国的重要执法部门，有权代表各级人大会对各部门支出配置和使用情况进行年度绩效评价。

　　2.分阶段、分步骤逐步推进

　　从总体上看，我国预算绩效评价体系的构建应充分借鉴OECD国家的现有经验，并结合我国公共财政改革的总体进程和预算管理实际，分阶段、分步骤逐步推进。预算绩效考评的最终范围应当涵盖所有政府支出，即把政府预算中的基本支出预算和项目支出预算全部纳入绩效考评的范围。但根据目前的紧迫性，我国应把项目支出预算绩效评价作为切入点，在目前对某些具体财政支出项目进行绩效评价试点的基础上，继续扩大试点范围；在具备一定经验后，在所有政府部门全面开展项目绩效评价工作；然后，再选择一些部门进行包括全部政府支出在内的绩效评价试点；在取得成熟经验的基础上，完善有关的绩效评价制度办法，在政府部门全面开展预算绩效评价工作。

　　3.明确绩效评价程序

　　从OECD国家的绩效评价实践来看，预算绩效评价是一个持续的、周期性的过程，通过不断地反馈和运用考评结果来实现提高政府各部门预算绩效的目的。具体程序如下：（1）政府各部门制定绩效评价战略规划和年度绩效计划。绩效战略规划主要是对各政府部门的职能、使命、完成任务的期限、短期行动及较为准确的长期行动纲领进行详细说明。（2）由财政部门设定绩效基准和绩效评价指标体系。绩效基准是政府各部门的预算绩效应该达到的目标水准，也是实际绩效与计划绩效进行比较的基础。（3）在财政年度结束后，政府各部门要编制并提交年度绩效报告。（4）由财政部门对各部门绩效计划的执行情况、完成结果以及提交的年度绩效报告进行考评，并综合应用绩效考评的结果与相关信息，提出改进预算管理的措施，按预算绩效评价结果的高低水平确定下一年的预算拨款。

　　4.合理确定绩效评价目标与内容

　　根据我国当前的预算管理水平和预算管理需要，我国绩效评价当前的侧重点应是责任与控制，以及节约开支这两项目标，主要应加强对预算投入有效性的考评，突出财务合规性，力争低投入、高产出，少花钱、多办事、办好事。但从将来的发展趋势看，绩效考评的侧重点应该在对预算投入有效控制的基础上，逐步转向预算过程和预算产出，更加注重预算结果。此外，在设计我国预算绩效考评体系的基本框架时，应在与国际接轨的同时，结合我国国情，增加对公共资源配置和利用、政府预算管理的规范性等方面的考评，主要包括以下四方面：一是绩效目标的合理性、科学性；二是预算管理与财务管理状况；三是政府活动和预算项目的效果、持续效能与影响力；四是公共财政资源与配置与利用的情况。

　　5.建立完善的绩效评价信息系统

　　预算绩效考评工作是一项工作量大、技术性强的工作，需要建立强大的计算机网络技术支持系统和完整的预算基础资料数据库。同时，在此基础上还需要建立完善的绩效评价信息交流与沟通机制。OECD国家在推进绩效评价措施时，就提出了构筑以顾客为导向的电子政府和政府在线服务的发展目标，以提高政府收集、处理信息的能力和对社会公众的回应力。因此，我国在构建预算绩效评价体系的过程中，可以将政府绩效评价与发展电子政务有机结合起来，充分利用信息网络技术，建立电子化的政府绩效评价标准系统。

　　6.运用立法手段保障绩效评价的顺利实施

　　立法保障是开展政府绩效评价的前提和基础。早在20世纪80年代，英国就通过政府绩效评价方面的法律，此后荷兰颁布了新《市政管理法》，1993年美国国会通过《政府绩效与成果法》，丹麦、挪威、澳大利亚等国也都进行了政府绩效评价立法工作，并以此为基础建立起较为完善的绩效评价体系。我国也应借鉴OECD国家的经验和做法，通过立法手段保障我国政府绩效评价走上制度化、规范化和经常化的道路。首先，应从立法上确立预算绩效评价工作的地位；其次，从法律上树立支出绩效评价机构的权威性，赋予其应用的权力；最后，颁布有关预算绩效评价工作的具体法律制度和规范，使绩效评价工作有法可依、有章可循。