在我国公共财政框架的构建中，预算制度改革始终是一个焦点问题。自1998年底财政部首次提出建设公共财政的要求以来，经过五年的努力，我国初步建成了部门预算、政府采购、国库集中支付制度三位一体的公共财政框架。财政预算改革作为公共财政框架的核心而倍受关注。部门预算提高了预算的透明度和管理水平，也在相当程度上对政府、财政及部门的行为起到了规范和制约作用。但在实践中这一制度仍然存在许多问题，需要进一步改革和完善。 9N@m><N84
一、当前预算编制中存在的问题和弊端 g;n6hXq4
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（一）部门预算编制与政府工作计划在时间上的不同步，制约着部门预算推进的进程。编制部门预算必须以部门的工作目标计划为基础，但由于部门预算编制时间的提前，部门（单位）在编制预算时，无法预先掌握下年的工作计划，部门单位的财务人员对要预算多少经费才适合本部门单位的发展需要，心中没有底。一些资金无法细化到具体项目，达不到部门预算改革的目标。 XGCjB{IV
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（二）预算编制内容不够全面。在财政分配中一般把财政性资金分为预算内和预算外，但是在当前财政分配中我们实际上仅仅是对预算内资金，而没有很好的将预算外资金作为政府宏观调控财力来使用，使不少预算外资金游离于预算管理之外，以致带来许多的问题。预算收支范围过于狭窄是规范预算管理的重大障碍，尽管各级财政越来越重视加强预算外资金“收支两条线”管理，但是一部分以政府名义收取的基金和收费仍游离于预算管理之外，政府预算失去了公认的完整性。狭窄的预算收支范围弱化了应有的预算监督，削弱了政府预算的宏观调控能力。 |3{"ANmm'
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（三）编制政策、资料依据掌握不全不准。财政部门安排预算时必须依照法律、按政策规定编制预算，但是不少财政部门对于政策法规的掌握并不是特别清楚、准确、全面。例如对于经费开支规定，政出多门现象十分严重，往往人事、财政、劳动、外事、房管局、房改办、计生、教育、政法、纪检、农业、科技等各部门都有与支出相关的政策文件。有的地方财政部门干脆“一刀切”，一概不予列入预算管理，造成了硬性缺口，影响了部门预算执行的严肃性。 bMp[:dw`y
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（四）事业单位机构改革滞后，致使财政供养人员增长过快的问题仍未得到有效控制。通过近几年来的政府机构改革，行政单位人员编制得到有效控制，但事业单位机构改革明显滞后，总体上财政供养人口不但没有减少，反而有一定程度的增长，最典型的就是目前各地普遍存在的“差额改全额”的现象。“养人财政”造成地方财力严重不足，无法保障基本支出，甚至对人员工资采用人头定额，无法按实核拨。 }gR!]Cs)^
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（五）科学的定额标准体系尚未建立。一些地方的预算安排方法至今采取的仍然是粗略估算、简单平均、硬性包干的方式，方法手段十分简单，虽然易于操作，但往往导致部门间苦乐不均的情况发生，合理性差。编制低标准或无标准，如业务招待类预算编制标准偏低，实际支出普遍存在超标准现象。目前，业务招待费按照单位公务费2%编制，预算金额通常在千余元到几千元间不等，已不能满足工作需要。特别是随着部门间跨地域的业务交流活动的增多，招待费用需求明显加大。为兼顾标准与实际，一些单位多采取在会议费、业务费中列支，甚至挤占专项资金，造成核算不实。而会议、物业管理、办公楼装修等公用经费则无编制标准。目前，对此类费用主要是按单位单项核定，存在一定的随意性，且造成部门间差距较大及资金效益不高，同时，加大了资金控制与管理的难度。 hzcSK Rm
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（六）人大对预算的监督流于形式。1. 实效不强。目前人大审议部门预算的时间很短，在如此仓促的时间内，要想认真、逐项地审议部门预算很难做到，只能对预算进行总体性、一般性审查，最终流于形式上的程序性监督。2 .约束力弱化。由于受政策、经济社会事业决策与预算决策不协调、中心工作和重点任务多等不确定因素影响，预算执行往往缺乏有效的监督制约办法。加上预算资金未落实到具体单位和项目，客观上造成了“部门伸手、领导批条、追加预算”等隐性分配或二次分配，从而弱化了预算执行的严肃性和应有的约束力。3. 缺乏经常性。财政预算监督的重要性和必要性不言而喻，但由于人大尚缺乏足够的专业人员和力量，难以开展经常性的监督。一些地方日常监督主要由财经工委承担，但多数财经工委却是“一人代表全委”，加之对口联系部门多，难以对预算的执行情况进行全方位的跟踪监督。 ;b6h/*
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（七）没有建立对部门预算编制质量和项目绩效的考核机制。尽管部门预算改革在全国各级机构广泛推开，但部门预算的编制质量如何，部门决算同年初部门预算的差异程度有多大，少有人对此进行深入探讨。同时，部门预算特别是项目支出预算尚没有建立起有效的绩效考评、追踪问效机制，在具体编制过程中，由于项目缺乏可比性，可行性论证也不够充分，难以做到分清轻重缓急。由于项目资金是财政无偿拨款的，只要有项目，即使浪费很大，仍然比没有项目要显得有政绩，所以任何一个单位都不可避免地存在着追求预算最大化的倾向，总要找各种理由、编出一大堆支出项目来获得更多的财政资金。结果，财政支出仍然呈刚性增长，收支紧张的状况未能从根本上得以改观。 e\7AtlW"
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