推进江西新农村建设的财政对策思考 [复制链接]

党的十六届五中全会明确提出，要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，稳步推进新农村建设。这对于今后我国农业、农村和农民工作，有着重大的指导意义。江西是一个经济欠发达的农业大省、工业弱省、财政穷省。本文拟从财政角度出发，就当前江西的新农村建设提出一些思考和建议。 hEi]-N\X  
　　一、近年来江西财政支持农村建设的重要举措 ']Gqa$(YC  
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　　1.全面免征农业税，实现了农民合同内的“零负担”。江西农村税费改革起步较早、效果较好。到2005年，江西已全面免征农业税，免征除烟叶外的农业特产税，为全省农民减免税赋31.2亿元。着力整治规范涉农收费、实施林业产权制度改革和政策性让利等政策，与2001年相比，江西上述三项改革共为农民减轻负担48.73亿元，全省农民人均减负162.43元，比全国农民人均减负134.18元多减28.25元。 L^i=RGx  
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　　2.采取多种政策措施，努力增加农民收入。近几年来，在粮食增产的同时，江西出台了稻谷最低收购价格政策，引导粮食价格合理回升；在全面减免农业税的基础上，推行种粮农民直接补贴、良种补贴和大型农机具购置补贴，增加农民的转移性收入。三项补贴使农民直接和间接受益30多亿元。尤其是实施农机具购置补贴政策，仅2005年，财政增加投资80%以上，带动全省农民投入购置农机资金1.61亿元，比上年增长3.95倍，使全省机耕水平、机收水平分别达到60%和31%，分别提高7个百分点和16个百分点。在多种政策合力下，农民收入大幅度增长，2004年全省农民人均收入增长达20.1%.2005年在高基数上又增长10.5%. -$**/~0zU  
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　　3.加大资金投入，促进农业可持续发展。1998年-2003年，江西财政用于农业的支出246.4亿元，占全省财政总支出的15.3%，年均递增22.3%.2004年江西财政再次大幅度增加“三农”支出，同口径比上年增长31.1%，远高于财政经常性收入的增幅。从2005年起，江西财政按每行政村增加1万元、每乡镇增加10万元的标准，分别拨付2.1亿元和1.8亿元，使每个行政村每年平均财政补助额达4.5万元，有效地保障了农村基层机构的正常运转。 <`k\kZM  
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　　4.加大农村基础设施建设，改善农民生产生活环境。一是增加农村“六小工程”的投资规模，尤其加大农村排灌站改造资金的投入力度，支持了粮食生产稳定增长。江西省种植面积占全国的2%，粮食产量占全国的4%，农业综合生产能力有所提高。二是加大了农村公路建设力度，4年多时间，全省改造县乡和农村公路3万多公里，农村公路通车总里程已超过10万公里，1509个乡镇全部通公路，82.9%的行政村也已通公路。三是加快了农村能源建设。5年来全省农村电网建设与改造工程投入77亿元，全省农户到户电价平均每千瓦时降低0.94元，降幅为全国之最，5年累计减轻农民用电负担38.5亿元。四是建立了全省无规定动物疫病区，使猪、禽和牛疫病死亡率大幅下降，每年减少经济损失近4亿元；在全省共发展沼气农户104万户，创造了被农业部誉为“南方模式”的“猪-沼-果”生态农业模式，每年保护325万亩林地免遭砍伐，使全省森林覆盖率达到60%以上。五是以村镇规划建设“三清三改”（清垃圾、清污泥、清路障，改水、改厕、改路）和“三配套”（水塘、水沟、水井、主干道环村路配套，老年人活动室、托儿室、医务室、群众公共活动场所配套，电力、电话、电视、广播网络配套）为重点的新村建设，极大地改变了农村面貌。 ^E\{&kaUp  
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　　5.加大农村义务教育投入，推动农村教育事业发展。一是积极实施国家“二期义教工程”、农村寄宿制学校建设工程、危房改造工程等。近两年各级财政安排10多亿元资金，改造和新建校舍面积达400万平方米，基本消灭了D类危房。二是建立和完善了农村中小学教师工资保障机制和公用经费保障机制，大幅度提高了农村中小学公用经费标准。仅2005年就新增农村义务教育公用经费1.2亿元，使全省农村中小学公用经费比上年翻一番，有效地改善了农村教育办学条件；同时大力实施农村中小学远程教育工程，仅2005年就安排资金1.22亿元，集中连片对5581所中小学实施“远程教育工程”。三是对全省农村义务教育阶段家庭贫困学生和城市低保户家庭学生实施“两免一补”政策，使江西省120万名义务教育学生享受到“两免一补”政策的好处。 11[[HkX@  
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　　6.支持农村社保体系建设，编织农村社会“安全网”。一是初步建立了农村救灾、救济、救助制度，在全国率先实施了农村特困群众社会救助制度。2004年，省财政增大资金投入，将全省农村五保户供养标准和农村特困群众生活补助标准一次性提高50%，有效地改善了困难群众的基本生活水平。二是积极建立农村新型合作医疗制度。2005年共筹集农村合作医疗基金1.3亿多元，参加合作医疗农民318万人，参合率80.7%，近180万农民获得就医补助。三是全面实施农村计划生育奖励扶助制度，全省农村有2.6万计划生育家庭成员获得奖励扶持。四是积极探索农村社会养老保险制度。江西农保从1992年试点，次年全面推开，经历了5年的蓬勃发展期，随后根据国家规定停止了接受新业务。但全省基金管理、档案管理、养老金兑付一直没有中断。目前全省农保基金每年仍以千万元的数额递增。 Tm(XM<  
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　　二、江西新农村建设中面临的主要问题 h[#Lg3  
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　　1.粮食综合生产能力脆弱。一是资源日益紧缺，约束因素越来越大。从耕地资源看，江西人均耕地只有0.74亩左右，低于全国人均1.41亩的平均水平，也低于国际粮农组织认定0.8亩的最低警戒线。从水资源看，不仅存在严重的季节性和区域性缺水问题，而且农业用水的利用效率普遍偏底，水资源平均利用效率只有40%-45%.二是基础设施薄弱，装备水平偏低。从农田基础设施看，现有的农田水利工程大多老化失修，设施不配套，主灌区骨干建筑物的完好率不足40%，配套率不足70%，难于发挥应有的作用。据调查统计，全省共有各类水库9268座，大多老化严重，病险水库达3488座，占水库总数的37.6%；全省1/3的水泵站严重老化，1/3的带病运行。从农机装备来看，耕种收综合机械化水平仅为30%左右。  N-`Vb0;N  
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　　2.农民增收面临诸多困难。一方面，农民增收的长效机制尚未建立。首先，靠政策补贴拉动农民增收难。由于受中央和地方财力限制，加上各方面支出需求很大，财政难于在较高基础上继续直接投入大量资金支持农民收入大幅度增长；其次，靠价格上涨拉动农民增收难。由于上年粮食等农产品价格上涨对农民增收的贡献率达50%，2005年主产区粮价跌势明显。再次，向农民乱收费的现象尚未得到根本遏制，各种收费形式花样不断翻新，出现了税费转移和替代的新情况新问题。另一方面，城乡居民收入差距继续扩大。据统计，2004年城乡居民收入差距是3.2：1，加上各种福利差距，实际可达到6：1. 5Ds/^fA  
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　　3.农村剩余劳动力数量庞大，转移富余劳动力任务艰巨。近几年来，江西各级财政千方百计筹措专项资金，实施阳光培训工程，促进农村劳动力转移就业。但江西现有农村劳动力1600万人，实际只需要大约500万人，剩余劳动力达1100万人。目前劳动力转移统计的是500万人，尚需转移的剩余劳动力还有600万人，就业形势严峻，农村剩余劳动力转移工程任务艰巨。 Z>gxECi  
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　　4.农村社会事业发展滞后，尤其义务教育环节比较薄弱。一是义务教育薄弱环节多：据调查统计，全省因学校无力购置课桌凳而由中小学学生自带课桌凳上学的竟达70%，尤其是边远山区农村学校，全部由学生自带课桌凳上学；全省有3700所农村中小学校没有厕所，占学校总数的22.1%；全省农村有6000多所中小学没有饮水设施，占学校总数的35.8%；全省农村小学大部分没有学生食堂，更没有固定餐桌椅。二是农村卫生状况令人堪忧：农村饮水安全形势十分严峻，还有相当部分人饮用水有害物质含量超标。据水利部门所做的《南昌市农村安全饮水现状调查评估报告》显示，仅南昌市农村就有97.6万人的日常生活用水水质低于水利部、卫生部颁布的农村饮水安全评价指标，占全市农业人口的38.1%，高于全国平均34%的水平；三是农村文化基础设施落后：县文化馆、图书馆大部分破烂不堪，大部分乡镇没有综合文化站，行政村更鲜有文化活动室；文化事业资金投入不足。四是农业科技事业发展滞后：全省农业科技人员仅有4.5万人，占全省科技人员总数的5.7%，与农业发展速度和农业经济规模极不相称；农业科研投入占农业产值的0.1%，不仅远低于国外2%的比例，也低于全国平均0.2%的水平。 Hy^Em  
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　　5.农村人居环境较差，村容村貌仍然比较落后。在交通能源方面，江西还有17.1%的行政村不通公路，远远高于全国平均8%的水平，大多数行政村基本没有硬化路，自然村依然是“羊肠小道”。在能源消费方面，1990-2004年间，全省乡村生活能源消费比重从5.9%下降到4.5%，农村甚至还有相当部分“无电人口”。在农村卫生方面，全省78%的公共卫生资源分配在城市，占总人口74%的农村人口只享有22%的公共卫生资源。江西虽然加强了农村改水改厕，但仍有60%以上的农村人口没有饮用自来水；有80%以上的农户没有使用无害化厕所；有数百万农村人口还生活在血吸虫病发病区。在村容村貌方面，农村建房普遍存在随意性，主要是村道狭窄，房屋前后咬紧，还有大量的“空心村”；厕所简陋，生活用水自然排放，绝大多数农村根本没有生活垃圾和污水处理设施。 ,@kD9n5
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　　6.农村社保事业发展滞后。一是五保对象没有得到足够保障。据统计，江西共有五保对象21.3万人，实际供养17.9万人，供养率84%，没有达到应保尽保；五保对象集中供养率只有62.2%，低于浙江省集中供养率81.8%的水平；特困群众救助标准也偏低，对特困群众生活可谓杯水车薪。二是新型农村合作医疗问题较多。全省试点县占县（区）总数的12%左右，试点县参合率不高，群众参加意愿并不积极，主要是农村医药市场比较混乱，药价虚高问题突出。三是农村社会保障体系还不健全。目前全国已有13个省（市）建立了农村最低生活保障制度，民政部要求，有条件的地区，要建立农村居民最低生活保障制度。江西则仅在个别县市实施了农村低保制度改革试点。 XI:8_F;Q  
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　　7.农村机构运行仍比较困难，管理民主任务非常繁重。一方面，基层机构运行经费比较紧张。目前大部分乡镇机构除工资尚能基本保障外，办公经费、业务经费、事业经费基本没有资金来源，村级机构各级财政扶助的资金到位率只有50%左右。另一方面，农村财务存在许多问题。农村财务长期以来受计划经济的束缚，实行家庭联产承包责任制后又一度放松了管理，村级财务管理混乱，财务收支无计划，财务管理不民主、不透明，监督缺乏活力。此外，村级债务问题也比较突出。 2_M+akqy^  
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三、全面推进江西新农村建设的财政对策 kR$>G2$!  
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　　1.做大财政蛋糕。财政是国民经济的综合的反映，经济永远是财政的发展基础。要以结构调整和提高效益为主线，大力推进农业农村现代化进程，到2010年实现全省生产总值8000亿元、人均生产总值超过2000美元，均比2005年翻一番。在经济蛋糕做大的基础上，把经济发展成果及时反映到财政增收上来。到2010年财政收入确保翻一番达到840亿元，年均增长14.9%；力争达到1000亿元。 gw~%jD-2  
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　　2.调整支出结构，加大支农力度。在保持国家财政存量支出结构基本不变的前提下，将财政支出新增部分主要用于农村发展，切实增加对农业和农村发展的投入。要紧紧围绕社会主义新农村建设的各项任务，加大工作力度，稳定、完善、强化各项行之有效的惠农支农政策。 &7z79#1NS  
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　　3.发展现代农业，巩固主产区地位。按照“希望在山、潜力在水、重点在田、后劲在畜、出路在工”的思路，优化农业和农村经济结构，转变农业增长方式，增加农民收入。严格执行基本农田保护制度，节约集约使用耕地，加强中低产田改造，推进优质粮食工程，加大科技兴农力度，适当增加农业科技投入，促进农业科技成果转化，提高科技进步对粮食单产的贡献率，巩固江西粮食主产区地位；要完善并加强对农民的“三补贴”政策，逐步增加对种粮农民直接补贴的规模，扩大补贴范围，提高补贴标准；增加良种补贴和农机具购置补贴资金，扩大补贴范围，完善补贴方式；健全主要粮食品种的最低收购价制度，逐步扩大涵盖的粮食品种和区域范围，合理确定最低收购价标准和公布的时机，完善最低收购价操作体系；设立财政粮食保险补贴专项，探索建立粮食作物政策性保险制度。 pm$2*!1F(  
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　　4.加强基础建设，改善村容村貌。加强基础设施建设，首先要加强农村公路建设。由于农村公路产生的经济效益十分有限，进入市场融资的难度相当大，农村公路的建设基本是依赖于财政资金来完成的。除财政投入外，也鼓励社会投资、企业赞助、个人捐款。其中政府投资为主、农村社区为辅。村容村貌的建设要根据不同的区位、资源优势和经济发展水平，将村庄分为环境整治型、产业支撑型、整体改造型等，各个建设类型都要有村庄建设的初级、中级、较高级、高级标准，各级标准下划分不同模式。按照群众意愿和财力可能，选择不同模式，分步逐级推进。 W%LTcm  
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　　5.改变投资方式，提高资金效益。要改变过去政府大包大揽、行政计划运作的做法，积极探索“政府出资、市场运作”的新型财政资金运作模式，更多地依法、依规采用补助、贴息、奖励、物资援助、风险补偿、减免税费、购买服务等政策工具和激励措施，支持农村公共产品建设，把资金物资用到农民直接受益的项目上；改变过去政府资金拨付办法，在新农村示范点建设上，采取“统一扶助标准、择优选择定点、实行以奖代补、农民自主建设”的新模式，加大实物补贴的比重，引导和激励农民投资、投劳建设家园；改变过去支农资金撒胡椒面的做法，统筹安排和集约投放各类支农资金，集中有限资金分类分步投入重点项目、重点乡村、重点自然村，每年集中补助500个行政村，每村财政投入50万元，并逐步加大力度，力争到2015年基本实现符合江西经济社会发展水平的新农村目标。 f0p+l-iEv  
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　　6.创新政府采购，服务“三农”政策。政府采购作为市场体系中能够体现政府意图的最大的长期购买者，与社会各个阶层和各个群体存在着广泛的利益关系。因此，积极扩大政府采购规模，强化财政资金监管，帮助农民增产增收或有效减轻农民负担。对水稻、小麦良种、插秧机、收割机、条播机、畜禽疫苗、救灾化肥和基层农村医疗装备等涉及“三农”的财政补贴项目，以及财政用于新农村建设的大宗物资（如水泥、钢筋等），逐步实施规范的政府采购；在政府采购建设中，要以立法的形式对侵犯农民工人身权利的企业予以禁止，或限制其进入市场，对那些为维护农民工合法权利、容纳更多的农村劳动力的中小企业，实行优惠的采购政策。 X8~dFjhX  
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　　7.发展农村金融，支持“三农”保险。财政部门应当继续大力支持农村金融体制改革，促进城乡统一要素市场的发育。“三农”保险产品尤其是农业保险产品作为“准公共产品”，其发展必须依靠政府的支持。法国、德国等国的农业保险体系基本上是由政府提供全方位政策支持；美国政府制定长期政策并提供大量保险补贴支持农业保险业务。由于我国政府财力有限，在当前起步阶段，可采取政府主导下的、政府与商业保险公司相结合的“混合经营”模式，作为我国农业保险起步阶段的主导形式。 L#sw@UCK  
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　　8.发展农村事业，提高社会保障水平。发展农村教育事业，重点巩固农村九年义务教育，加大农村学校危房改造力度，逐步消化乡村办学债务包袱。2006年集中解决农村义务教育薄弱环节；2007年对农村学生免收杂费；2008年进一步加大对农村义务教育公用经费的支持力度；加强农村公共卫生和基本医疗服务体系建设，大力实施农村饮水安全工程，加大改水改厕力度，实现人畜分离；提高乡镇卫生院和行政村卫生所服务能力和服务水平，逐步扩大新型农村合作医疗试点范围，力争2008年基本实现覆盖全省的农村合作医疗制度；加强农村文化和体育设施建设，不断提高用于乡镇和村的投资比例，保证一定数量的转移支付资金用于乡镇和村的文化建设。要切实增加资金投入，加强农村敬老院建设，到2010年基本实现农村“五保”对象集中供养；积极探索建立农村最低生活保障制度，将家庭人均收入低于低保标准的，逐步纳入救助范围。