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美国信息政策的演变 [复制链接]

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财务经理

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只看楼主倒序阅读使用道具 0楼发表于: 2009-01-15

1　引言随着国家的产生，公共行政职能开始逐步发展起来。一个国家履行自己的公共行政职能离不开信息管理的支持，如国家在征税收费、制定和实施法律、移民和就业以及退伍军人安置等过程中，都产生各种各样的文字记录和档案资料，也就存在对记录和档案的管理，即信息管理的前身。但是，直到近代之前，由于政府职能较简单且一直未有根本实质性的变化，记录的管理未成为政府面临的一个严重问题。然而，从近代后期开始，由于政府职能的迅速扩大，特别是政府建立社会基础公共设施、运输系统、医疗保健和社会救济抚恤等其他社会服务机构，为公民提供各种公共服务时，出现大量的文字记录，于是政府记录呈现爆炸式增长，特别是大规模战争和通讯技术的发展更加剧这一趋势，如何对记录进行有效的管理引起了政府的重视。
　　为了有效的管理记录，政府立法部门、行政部门和司法部门中成立了专门负责对记录的生产、收集、整理、分类、汇总、保管和处置进行系统控制的机构，并制定一系列专门的规章制度进行管理。到20世纪60～70年代，在记录管理的基础上产生了信息管理。1975年美国国会宣布成立联邦文书委员会，该委员会在对人们抱怨联邦文书负担过重问题进行为期两年的调查研究后，建议对卫生、教育、能源等领域中的记录明确保管要求，削减强加在联邦、州、地方政府身上的文书及官样文章负担。可以说，这是对信息进行管理的最早明文规定的信息政策。

　　1980年，美国国会制定并通过《文书削减法》，作为对联邦文书委员会的报告和建议作出的反应。《文书削减法》旨在使联邦政府收集、维护、使用和传播信息的费用减至最低，使收集到的信息得到最充分地利用，并首次在成文法中提出“信息资源管理”的概念。根据《文书削减法》的要求，在联邦管理和预算局中成立了信息与规章事务办公室，并将信息政策职能赋予该办公室，以加强对整个信息生命周期中的信息管理、信息需求、信息利用、信息传播中问题的研究，并提出解决方法。

　　美国公共部门在实行信息管理时，必然会考虑到诸如信息保密、信息公开、规划、决策、控制等一系列问题，而这些问题有许多本身就属信息政策问题。信息政策——作为联邦政府推行信息管理的一个重要手段，是信息资源管理中不可分割的组成部分；信息政策的研究、制定与实施就构成了美国联邦信息管理的重要内容。信息政策是一个在信息科学、公共政策、政治科学、经济学和其他学科交叉、渗透、融合基础上产生的新领域。它认为信息是一种遵守产权经济理论的商品和一种可被采集、保护、共享、处理和管理的资源。由于信息政策是在联邦政府推行信息资源管理过程中产生的，因而文献中对联邦政府和州政府信息政策的研究占了绝对多数，研究的重点也集中于政策的制定、修定、解释、影响、使用、成功与不足等方面。从术语的使用看，文献中出现的“信息政策（information policy）多用单数形式，但实际上美国至今也没有出现一个单一的、无所不包的信息政策。至于复数形式的”信息政策（information policies）“通常是针对具体问题的，如确定哪些信息可以公开利用，机构怎样开展信息资源管理工作等，有时它们是不完整的、相互重叠的甚至是相互矛盾的。

　　2　政策与政策工具的发展从信息管理的角度来看，美国联邦信息政策的起源是联邦文书委员会。联邦文书委员会的目标是调查研究实施政府信息管理的问题，以便用最经济的方式管理政府信息，从而解决日趋严重的文书和文牍问题 .1980年的《文书削减法》具体地提出了制定和实施联邦信息政策和统一、连贯的信息资源管理政策，并促使三个政府机构确立了一个共同目标：削减联邦文书负担，提高政府信息资源管理的效率和效益。应该说明的是，美国人经常把“国家信息政策、联邦信息政策、美国信息政策、国会信息政策和行政部门信息政策视为同义词”。当然，也有人认为国家信息政策与联邦信息政策之间略有区别。前者表达的是一种国家目的意识，是促成美国所有可以公用的政府信息集成的指导原则，也是将政府信息与非政府信息结合起来，扩大对信息目录的控制，建立有效存取信息的机制；后者则具有法律效力，它从多方面责成联邦政府执行规定的行动步骤。

　　在联邦文书委员会和《文书削减法》提出联邦信息政策的前后，不少组织也提出了类似的建议。例如，1976 年美国内务委员会向福特总统提交《国家信息政策（National Information Policy）》的报告，力主“美国要把制定协调型信息政策确定为目标”。同年，洛克菲勒报告（The Rockefeller Report）要求制定国家信息政策以对新技术和信息时代的到来作出明确的反应。1979年的萨蒙报告（The Salmon Report）提出了几个具体领域中的信息政策目标。1980年10月，美国政府在其提交给经济合作与发展组织关于信息、计算机和通信政策高级会议的报告中指出，不要把处理信息技术的政策与处理信息内容的政策分割开来，并指出最终的目标是政策的全部结果而不是与特定信息技术有关的问题或政策。

　　1980年，众议院政府行动委员会发现美国没有制定政策以协调行动和有效保护自身利益的组织机构。这一发现促使美国在1981年成立了国际通信和信息委员会，其任务是针对国际通信和信息流动中出现的问题，制定并实施统一、连贯和综合性的美国政策。1981年，美国通过了《信息科学技术法（Information Science and Technology Act）》、《电信竞争与放松管制法（Telecommunication Competition and Deregulation Act）》、《国际通信重组法（International Communication Reorganization Act）》三部法律。根据《信息科学技术法》的要求，成立了信息政策与信息研究院，它是联邦政府中的一个独立机构，该法还要求研究备择政策方案，在联邦行政办公室中成立国际通信委员会以对所有的联邦信息与通信政策进行协调。1987年通过《计算机安全法（Computer Security Act）》，对信息安全进行控制。

　　上述立法反映美国的信息政策正从单一、不协调向统一、协调的方向发展，说明了美国反对集权化是基于实用主义的，也表明美国联邦政府已经认识到自己在国家信息政策领域中所承担的职责。据统计，从第95届到101届国会（1977～1990年），美国政府制定了300余项有关信息政策的公共法律（public laws）。此外，许多授权或拔款议案中也有大量的指导信息政策活动的条款。这一时期，还提出并实施了大量有关信息政策的行政规定和条例。

　　进入20世纪90年代，美国制定了许多更为完善和具体的信息政策，如1990年的《首席财政主管法（Chief Financial Officers Act）》，1992年的《美国技术领先法（American Technology Premiere Act）》、1995年的《文书削减法修正案（Paperwork Reduction Act of 1995）》、1996年的《克林格-卡亨法（Clinger-Cohen Act）》、1996年的《联邦财政管理改进法（Federal Financial Management improvement Act）》，1996年OMB为了配合《克林格-卡亨法（Clinger-Cohen Act）》的实施，制定了M96-20通报，即《信息技术管理改革法的实施（Implementation of the Information Technology Management Reform Act）》，1998年的《互联网免税法（Internet Tax freedom Act）》，2000年的《互联网非歧视法（Internet Nondiscrimination Act）》等。信息政策发展的趋势是保护科学技术领先，加强信息管理，保护信息安全，为公民提供享受公平信息的机会。

　　3　主要信息政策工具美国联邦信息政策是指导监督和管理信息生命周期的、相互联系的原则、法律、方针、规章制度、指令、程序、司法解释和策略的集合，其目的是：为信息生命周期和信息技术的管理提供广泛的、综合性的指导原则，为特定的机构或在其内部提供具体指导，为特定专题范围的信息生命周期和信息技术的管理提供指导。

　　但是，政策的产生和推行必须借助于具体的政策工具，还要有具体的负责机构。美国政府在推行信息资源管理过程中，采取了多种联邦政策工具，包括联邦法律、行政或立法条例、司法决定等。有关信息资源管理的政策工具很多，其中最重要的两个政策工具就是《文书削减法》和A-130号通报。《文书削减法》要求减轻工商企业的文书负担，堵塞政治上不受欢迎的条款，A-130号通报正式定义了信息资源管理。后来，由于联邦信息资源管理只在信息技术的管理和采购方面取得一些进展，导致1986年美国国会通过《文书削减重新授权法》对1980年《文书削减法》作了修订，1995年再一次对《文书削减法》作了修正，再次定义了信息资源管理，以解决人们对该概念的理解和实施方面所存在的疑问。1994年对A-130号通报做了修订，完善了原来信息资源管理的定义，定义信息管理是整个信息生命周期中的信息规则、预算、处理和控制，而定义信息资源管理是为了完成机构的使命而管理信息资源的过程。美国的联邦信息政策最初只关心科技信息，但作为信息政策主要工具的《文书削减法》和A-130号通报，只针对一般意义上的政府信息，而非仅限于科技信息。

　　4　信息政策的制定在美国，联邦一级的政府信息政策可通过不同的方式来制定，这是产生多种政策工具的重要原因。国会主要通过宪法确定的立法程序制定信息政策，即先提交议案，再举行听证会，最后投票表决，表决通过后经总统签署就成为成文法，并被收录到《美国法典》。此外，还可通过采纳或制定规则和标准的形式，形成信息政策。联邦法院也可制定适用于自己的信息政策，联邦法院的规则、惯例和程序在与立法保持一致时就具有了政策含义，此外为解决纠纷而提出的司法决定或司法解释等有时也可视为制定政策的过程。至于行政部门，总统可以通过发布行政命令、国际安全指示、函件、备忘录或通告制定信息政策、但它不能与成文法相抵触，同时这些政策具有行政性质，且只用于政府内部。国会与总统之间的政策分歧由法院解决，偶尔也通过政治方式解决。某些特定机构也可制定适用于整个政府的信息政策，比如管理与预算局多年来一直发布各种有关财务与管理问题的通告、通知和准则，其中有些也属于信息政策范畴。联邦各机构都可制定适用于本部门的信息政策，比如内部行政命令和指示等。