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我国税权纵向划分的基本特征 [复制链接]

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只看楼主倒序阅读使用道具 0楼发表于: 2009-01-07

　一、我国税权纵向划分的基本特征

　　1、税权的纵向划分缺乏明确的宪法和法律依据

　　我国税权的纵向划分一直没有一个统一、稳定的规则，缺少统领整个税收体系的税收基本法，难以从法律高度对我国税收的性质、作用、立法原则、管理体制、税收法律关系主体的权利与义务、中央与地方的税收立法权和解释权、各级税务机关人事权等做出科学、明确的规定，这就使地方税收体系乃至整个税收体系建设缺乏法律依据和规范，中央与地方政府之间税权的划分缺乏法律依据，抑制了地方政府加强税收管理的积极性。 [1]目前，有关税收立法权限、立法程序等方面的内容由中央政府即国务院通过颁布行政法规来加以规定，而作为分税制改革直接依据的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》连行政法规都还算不上，这就使得税权划分的过程带有中央与地方之间非制度性博弈的特征，从而使集权—放权—收权的循环变得不可避免。

　　此中问题的焦点在于：地方政府的宪法地位与其实际的财政地位相矛盾，地方政府的财政地位与其职能是很不相称的， [2]这与“中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”的宪法规定是不相吻合的。

　　目前的分税制是“中央主导型”改革，自分税制实行以来，中央和地方的财政分成比例几乎年年在变，而且这种比例的变动是通过中央文件来实现，没有法律依据，随意性很大。中央可以根据财政形势的需要，随意调整中央和地方的财政分配关系，地方政府只能被动地接受。1997年1月起，证券交易印花税由原来的中央和地方各占50%，先调整为中央占80%，地方占20%；又调整为中央占88%，地方占12%；现又改为中央占94%，地方占6%。2002年1月开始，所得税改为共享税，中央和地方五五分成；到了2003年，中央和地方的分成比例又调整为六四分成。 [3]因此，提高中国公共事务和公共财政的法律化水平实乃当务之急。

　　2、政府间事权与财权的划分不相匹配

　　判断一种财税体制是否科学合理，关键要看财政收入和财政支出在GDP中的比重以及中央与地方的财权和事权是否相一致。我国1994年至今的分税制改革，最大的问题在于忽视了成功的分税制所应遵循的最为根本的一个原则：财权与事权的统一。分税制改革后，中央政府在不断向上集中财权的同时事权也在不断地下放，形成财权与事权的逆行。中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22％提高到2004年的57.2％，同期地方财政收入的比重却由78％降到42.8％，而地方政府在公共产品供应上承担的支出比例却高达70％左右。[4]

　　目前，中央与各级政府之间的事权、财权划分还存在不够明确和合理的地方。政府职能的界定和政府间事权的划分是分税制财政体制存在的前提和基础。但在我国目前的宪法和组织法中，对各级政府职责权限的划分还比较原则，可操作性不强，在有关经济性事务的界定上尤其如此。虽然近年来政府职能的转变已经引起了社会普遍的关注，中央在相关领域也进行了一些有益的探索，在有关的经济体制改革的文件中都作出了一些原则性的界定，但在市场经济体制下，政府究竟应该干什么，却是一个崭新的课题。 [5]返观现实，中央与地方政府之间的事权和支出范围的划分，在一些交叉领域还存在许多模糊的地方，由于传统惯性的影响，一些支出范围的划定不是很合理的。况且，目前的分税制只对中央和地方之间的事权作了原则性划分，没有涉及省级以下地方政府之间如何划分事权，财力上解的同时，事务却在进一步下放，致使地方政府的财权与事权严重失衡。目前，公共卫生、社会保障、环境保护等全国性公共产品，都是地方政府在承担主要责任或无限责任，中西部地区因财力的欠缺而在公共物品的提供上出现了明显的地区差异。例如，根据《2000年世界卫生报告》，中国整体卫生质量排在191个国家中的第61位，但财政投入的公共性却排到了第188位，这表明我国公民在获得政府提供的公共卫生服务方面存在着极大的不公平。[6]

　　3、税收立法权过度集中在中央，地方政府缺乏相对自足的税权

　　在传统的中央集权型财政体制下，中央与地方政府的税收分配关系是：首先由政府统一征税，然后再将税款在上、下级政府之间进行分配，不涉及或很少涉及税权分配问题。而实行分税制财政体制，则不仅要求在中央与地方政府之间划分税种，还要求适度划分各自的税权，这是责任、权限、利益的有机结合和统一，是分税制财政体制对税收管理体制的基本要求。[7] 但从现实情况来看，在分税制财政体制下，虽然中央税、地方税已大致明确，地方税的征管权也基本上下划到地方一级，但税权高度集中的状况尚未完全打破。这主要表现在税收立法权仍高度集中于中央。《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》明文规定：中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。按照这一规定，目前几乎所有的有关地方税税种的条例都是由中央政府制定和颁发的，我国省级的税收立法权只有：屠宰税、筵席税的开征停征权；城镇土地使用税、车船使用税、房产税、城市维护建设税等地方税实施细则的制定权与解释权；在规定税率幅度内具体适用税率的确定权；在中央规定的幅度内确定本地增值税、营业税起征点的权力等，其余税收立法权则基本由中央掌握。地方税的其他税权如税收优惠和减免政策的制定等也完全集中在中央。 [8]这样一种过度集中的税权管理模式很难适应我国各地复杂的经济情况和千差万别的税源状况，既不利于地方政府事权与财权的统一，也不利于地方政府利用税收杠杆调控地方经济的发展。

　　作为地方税权不完整的一个必然结果之一就是分税体制中尚未建立科学完善的地方税收体系。这主要表现在：第一，地方税制“总体不明，具体不全”。现行税制一方面没有把地方税制建设放在适当地位，缺乏系统的考虑，在税种结构、收入规模方面没有一个明确的思路，对于大多数税种本身，在其计税依据、征收规定、税负设计上一直处于零乱状态，不能实现对地方税规范而有效的征管。第二，地方税税源不稳定。现行工商税收18个税种中，属于地方税的有15个，除营业税和地方企业所得税外，其他各税基本属于“小、散、难”的税种，存在着税源分散隐蔽、征管难度大、征收成本高、收入不稳定的问题。 [9]第三，该开征的税种尚未开征，如社会保障税；某些税种总体政策虽已制定，但具体实施方案却迟迟不能出台，如证券交易税、遗产税和赠与税。同时，该统一的税种没有统一。如对合资企业和外商投资企业至今仍未统一规定房产税、土地使用税和车船使用税，违背了新税制内外统一的原则。

　　4、地方政府滥用财税权，“自主”收费权限日益膨胀

　　按照公共财政体制的基本要求，政府收入要遵循以税收为主、以收费为辅的原则，即使在市场经济发展的初级阶段，收费收入在地方政府的财政收入中会占据一定比例，地方也必须将政府收费纳入政府统一的预算管理。而我国当前的现实是：在税权高度集中、地方缺乏必要税权而且地方财政收支矛盾日益突出的情况下，地方的收费权限和收费规模快速膨胀。正是税收立法权由中央掌握的状况造成地方政府无法通过规范的渠道取得行使其职能所必需的资金，而中央对此的解决办法却是在正规的收入渠道之外另开一道预算外资金的口子。预算外资金俗称费，其中的大部分是凭借政府的权力收取的，具有强制性、无偿性、固定性，但具有税的性质，是以费的外在形式存在的事实上的税收。 [10]但是由于其与生俱来的不规范性，它的开征、征收标准、管理、使用等方面存在很多问题，甚至在预算外资金之外又形成了不合法但却半公开存在着的制度外资金。这些预算外及制度外资金绝大部分由地方政府及其各部门掌握，与此相关的费权则往往超出了中央甚至地方财政部门的控制之外，形成事实上的财政资金的体外循环。近年来，地方各级政府以各种行政性收费方式参与社会收入分配的现象日益严重，无论是收费种类还是收费数额，都已经超出了地方税收入规模。据了解，当前地方各级政府及其职能部门的收费项目繁多，以大项计在400项左右，按小项划分则高达几千项。按照部门分类，各种收费涉及近百个部门，其中主要集中于工商、交通、教育、城建、公安、土地管理及企业主管局。这些行政性收费从单项来看数额不大，但由于收取面广、周期短、重复次数多，总量十分巨大。比如对于车船使用税的征收，规定凡在我国境内拥有并且使用的车船都是车船使用税的征税对象。但因这一税种的税率低，所征税款远远不能满足交通建设的需要，政府先后出台了养路费、车辆购置费、交通管理费、过路费、公路基金、交通基金等收费项目，据有关部门统计，这些项目一年费金之和比车船使用税一年税金之和超出50倍之多。从某种程度上讲，地方收费权的扩张是地方缺乏必要税权的必然结果。这些问题要求我国在清费立税、改革地方税体系的同时，改革税收管理体制，取消不规范的费权，赋予地方适当的地方税收立法权。同时，地方领导以权代法、以言代法对税收执法的干预仍然相当严重据统计，1998年的税收执法检查共查出与国家税法不符的涉税文件1103份，其中，地方党政部门或其他部门的文件1048份，占95％。[11]

　　5、税收立法领域政府立法、部门立法现象严重，国家权力机关的税收立法权被架空

　　我国目前在中央层级最高权力机关只制定了三部涉税法律，其余的都是最高行政机关行使授权立法权制定的行政法规，大量税收方面的实施细节和办法更是由国务院的财税主管部门在具体行使权力。 [12]其实，2000年全国人大制定了《立法法》，对授权立法进行了严格的明确限制，1984年针对国务院的授权决定，根据新法的规定应自动失效，即使确有再授权的现实需要，也必须通过全国人大重新作出授权决定。但迄今国务院在没有新的具体授权依据的情况下，仍然在行使应有全国人大行使的财税立法权。而在国务院行使税收立法权的领域，也往往是财政部、国家税务总局等职能部门在实际行使权力，更不用说由这些职能部门颁发的数量众多的有关税收的办法和通知。这种现象固然与转型社会的特殊国情息息相关，但与法治国家的理念和要求是格格不入的。

　　同样的情况在地方层级也存在，地方享有的或明或暗的税收立法权和收费权绝大部分都是由政府或政府组成部门在实际行使，人大机关很少参与。在我国，在税收行政法规中授权地方政府制定实施细则或办法的情况非常普遍，地方权力机关则被撇在一边，致使地方有限的税权也失去了当地人民的民主监控。譬如，1994年颁行的《国务院关于取消集市交易税、牲畜交易税、烧油特别税、奖金税工资调节税和将屠宰税、筵席税下放给地方管理的通知》规定，屠宰税和筵席税由省级人民政府自行决定征收或者停征，如继续征收，省级人民政府可根据国务院制定的两个税种的条例制定具体的征收办法，并报国务院备案。此外，在国务院制定的几个暂行条例中也不同程度地赋予了地方政府制定实施细则或选择本地区适用税率等一些权力。 [13]再如，国务院制定的有关城镇土地使用税、城市维护建设税、房产税、车船使用税等税种的暂行条例中，均规定由省、自治区、直辖市人民政府制定实施细则；《中华人民共和国营业税暂行条例》规定，对娱乐业的适用税率，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地的实际情况，在税法规定的税率幅度内(5%—20%)确定。

　　6、地方税务机关的税收执法权也很不完整

　　分税制改革虽然将地税的征收权赋予了地方政府，地方政府也因此设立了由其直管的地税机关从事地税的征管活动，但国税与地税机关的执法权限存在有冲突的地方，征、管、查方面的诸多因素阻碍了地方税务机关充分执法。 [14]首先，现在对95％以上的个体户采取定额征税的办法，执法上难免有一定的弹性不说，个体户缴纳增值税由国家税务机关征收，就意味着地方税务机关对定额中属于地方税收的部分难以实施有效管理。其次，地方税务机关只对单纯缴纳地方税的纳税人具有税务登记权，而对既缴纳增值税又缴纳地方税的纳税人没有税务登记权，从而造成征税权与管理权的脱节，地方税务机关难以有效地控制地方税源。再次，对普通发票的管理按流转税的归属划分，造成了地方税务机关对所管辖的多数纳税人没有发票管理权，失去了“以票管税”的有效手段。

　　7、财政分权与地方的民主法制建设没有协调进行，税收立法权的纵向划分缺乏有效的监督

　　尽管在宪法和法律等规范的层面还看不出地方政府获得了多少自主权，但自改革开发以来地方政府事实上获得了相当的权力，这些权力大都体现在经济领域，也包括财政领域，而与之相应的政治领域的地方民主法制建设却相当迟缓，致使“一收就死、一放就乱”形成恶性循环。一旦上级政府把权力下放到下级政府，人民的权力往往变成当地政府主要领导人手中的权力，其原因就在于当地人民缺乏对主要官员充分监督的渠道和罢免的权力。尽管我国人民代表大会制度也是以民主选举为基础的，但党管干部原则却是我国人事领域的根本原则，上级政府实际上控制着下级政府主要领导的任命权，这造成相当程度的干部唯上不唯下的倾向和瞒上欺下的恶劣作风。 [15]目前在财税权的划分方面存在着严重的监控失位问题，一是人大根据宪法和组织法的规定，虽有监督政府的法定权力，但在财税领域对目前大量的财税法规和规章很少行使检查监督权，更不用说撤销权。再是中央对地方实际上大量存在的非规范的财税权，也缺乏有效的法律途径进行监督。

　　二、赋予地方法定的财税自主权是税权纵向规范配置的焦点

　　1、政府间财政收支关系亟待法治化

　　从我国财政收入的实际情况来看，税收收入在我国财政收入体系中已经占据绝对的优势地位，但在地方财政收入中，税收收入所占的比重却在逐年下降，地方所取得的税收收入根本无法满足其为履行公共管理职能所必须的财政支出的需要。为完成其所承担的公共管理事务，一方面在上级刚性考核指标的压力下，另一方面，也在自利的动机驱使下，纷纷在正税之外寻求各种无法定根据的财政收入，这就是在提供的各种公共物品和服务中收取种种使用费、管理费、附加费等等行政性费用，而所收费用又游离于预算体制的监督之外，其使用和管理缺失监督、效率低下，并滋生腐败，甚至发展到“费挤占税、费大于税”的地步。然而，我国目前仅有的财政立法中，也只对以税收方式取得财政收入的权限及其在不同政府间的分配有了一定的规范，对税收之外以收费等方式获取财政收入的权限、收益分配、监督、使用等环节则鲜有明确规定，更缺乏具体的规制途径和手段，这就为地方政府于税收渠道外寻求财政收入的来源提供了便利和诱因。[16]

　　应该承认，地方财政在我国财政体系中的法定地位和角色，在我国现有的法律体系中，并没有得到明确具体的界定，虽然我们承认了“一级政府、一级财政”的设置原则，但地方政府是否是享有独立的公法人地位，是否有独立取得财政收入自主权利，以及中央监控地方的程度和方式等各方面虽有政策性的原则说明，但一旦出现矛盾和问题却难以找到有针对性的有操作性的规范方法。而根本性的缺陷在于，没有在宪法和基本法的层面对中央与地方的关系包括财政收支关系进行定性和界分。

　　目前我国有关分税制公共财政体制的立法是相对薄弱的，除《预算法》的个别条款对此有过明确的规定外，绝大部分实施依据都是国务院及其有关职能部门的行政性决定或办法。[17] 作为分税制改革的直接依据，1993年12月通过的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》只是一个行政决定，还算不上行政法规，虽然在效力等级上与正式的行政法规也相差无几，但毕竟在结构体系方面、在语言表述方面、尤其在规范操作方面与行政法规还是相去甚远。考诸法治完善的市场经济国家，其有关中央与地方财政收支根本关系的规定，不是在宪法中加以明确，如德国、日本，就是在基本法中加以专门规范，如英国、法国。鉴于我国社会整体转型的大背景，根据1984年全国人大对国务院的一个授权决定，我们固然不能说国务院作出的这一决定没有法律上的有效依据，尤其考虑到分税制改革正是在我国刚刚正式确立社会主义市场经济体制的情况下按照党中央的决议作出的这一背景，我国更要承认国务院作出这一大胆决定的正当性。然而，如果说当初全国人大对最高行政机关的授权是不得不然的话，则在分税制改革实施了十余年之后的今天，全国人大是否应该及时履行自己的宪法职责，通过立法对分税制公共财政体制进行总结和规范呢？其实，政府立法包括部门立法、地方立法，往往难以避免对本级利益、部门利益有过多的强调、而忽视全局利益、整体利益的弊端，加之政府立法固有的效力层级低、规范性不强的缺陷，从而导致相关立法的权威性不足、稳定性差，最终导致其现实的效果大打折扣。从我国分税制改革十余年的实践经验来看，在这些方面的不足已经有所体现，并已对改革的深化构成了新的现实制约。因此，改变我国公共财政方面的立法现状，实现中央与地方财政收支关系的宪法规制是势在必行。这不但关涉到政府公共职能的充分履行，更是关系到地方地位、国家结构等具有根本性意义的国家体制问题和影响到国家善治以求长治久安的政治问题，说到底这是一个宪政问题，是转型中国的一个根本问题。[18]

　　2、通过宪法和法律赋予地方政府适度财政自主权以保障其作为公法人的独立主体地位